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部分草根NGO:我们习惯了工商注册的日子
添加时间:2009-10-15     作者:中国慈善网     来源:公益时报  【字体:  

■ 本报记者 白晓威     

    在前不久的一次慈善组织论坛上,一些慈善组织负责人以及专家学者再一次谈起了多年来围绕慈善组织的双重管理体制。
 
    双重管理体制一直被称为慈善组织登记难的“门神”。但与此同时,本报记者发现民政部门民间组织登记管理部门却是鲜有人问津,很多有意成立慈善组织人士都选择在工商部门注册,甚者,一些有影响力的机构负责人向本报记者透露,即使他们已具备在民政部门登记的资质和实力,也不愿意去注册。
 
    “我们已经习惯了在工商部门注册的日子了,现在过得也挺好。”不少慈善组织的负责人都发出这样的心声。

门可罗雀的注册大厅
 
    9月份,一位想在北京成立慈善组织的人士找到本报,咨询如何在民政部门注册登记,为了能详细并系统的了解慈善组织注册的程序,9月24日,本报记者前往位于北京市朝阳区的北京市民间组织登记管理部门进行咨询。
 
    在挂着“一站式服务”牌子的旁边,是北京市民间组织登记管理部门大厅的入口,通过透明玻璃清楚地看到大厅里的各个服务柜台,在大厅的左侧,分别是基金会、民办非企业、社会团体三类一体的服务咨询柜台,三位工作服务人员并排坐在台前,而右侧是其它事宜的咨询柜台。
 
    当记者进入大厅时,工作人员正在整理咨询台上的相关资料,记者很快表明自己的来由,工作人员十分热心地仔细介绍办理注册登记的相关事宜。
 
    与记者的交谈中,工作人员针对记者提出的问题作出解释后,建议记者到民办非企业咨询台询问相关事宜。
 
    在随后的时间里,专门负责民办非企业的工作人员向记者讲述了登记注册的大体流程,并提出了很多建议。工作人员向记者强调,成立一个慈善机构,必须要有理性的准备,充裕的资金,如果准备的不充分,很容易碰壁。
 
    在整个咨询过程中,上述工作人员从《民办非企业单位登记管理暂行条例》谈到如何挂靠登记管理机关和业务主管单位,从注册资金到组织定位等方面都给出了详细的说明。针对记者的疑问,该工作人员还提出了几种假设的方案。
 
    也许是当时只有记者一个人咨询的缘故,在咨询过后,该工作人员还与记者闲聊了一些,每每聊到其他一些较有名气的慈善组织时,工作人员还将他们举例分析,让记者借鉴。
 
    在不到一小时的时间里,记者观察到,并没有其他人进入大厅咨询。面对这样的冷清,记者说,“怎么没有见有人进入大厅咨询啊?”旁边一位工作苦笑道:“一般来这里咨询登记注册的人很少,大多通过电话询问。”
 
    但是记者在咨询过程中,始终没有听到有电话打进。可见前来咨询的人数稀少。
 
    其实,对注册大厅的“人迹罕至”,记者早有耳闻。不管是民办非企业,还是基金会、社会团体,从每个咨询柜台的工作人员过于清闲的表情中,就可以看出注册大厅“冷清”的影子。

登记已变得“不屑”
 
    根据我国现行社会团体登记管理的有关规定,慈善机构(协会、基金会)在成立前必须先经业务主管单位批准,再报登记管理机关审查批准。
 
    由于这个规定,很多打算成立慈善机构都被挡在门外,这个规定曾难倒了很多慈善人士,多年来,不管是慈善组织、慈善家,还是专家学者,都纷纷指出这一体制阻碍和制约了我国社会组织的发展。
 
    久而久之,我国的社会组织大体上形为两大类,一类是在民政部门民间组织登记管理机关登记注册的社会组织,其中包括社会团体、基金会和民办非企业单位三种形式;另一类是未在民政部门登记注册的社会组织。主要包括工商登记非营利组织、城市社区群团组织、农村基层民间组织、境外在华民间组织以及其他新型社群组织。
 
    但是,登记注册大厅的冷冷清清,真是因为管理体制造成的吗?
  
    在本报记者经常接触的几家民间机构中,包括北京惠泽人咨询服务中心、北京市太阳村特殊儿童救助研究中心、北京星星雨教育研究所、北京协作者文化传播中心等都没有在民政部门注册,他们选择在工商部门注册。
 
    针对注册,北京市太阳村特殊儿童救助研究中心主任张淑琴曾无奈的表示:“没有单位愿意做他们的主管部门,因为做主管部门不但挣不到钱,反而得承担责任,所以,根本找不到主管部门。”
 
    创建于1993年的北京星星雨教育研究所,作为中国第一家专门为孤独症儿童及其家庭提供教育服务的民办非营利机构,该机构也没有在民政部门注册,而是选择了工商注册。
 
    但是,经过多年的艰辛发展,这几家机构已不是当初的小草根,不管是资金实力,还是寻求业务主管单位,都已不再是他们的“瓶颈”。
 
    曾经的“小草根”,现在已发展壮大,他们的影响力远近闻名,为何还选择到工商部门注册呢?
 
    “没有税收优惠,国家某法律规定,只有基金会享有税收优惠,因此让很多打算成立慈善机构的人们,选择了在工商部门注册,这样既简单,而且做的事情是同样的效果,何乐而不为呢!”很多民间机构的负责人都说出这种观点。

路不通则绕行
 
    虽然现在没有准确据调研估计,但没有在民政部门登记注册而开展活动的各类民间机构的数量,大约十倍于合法登记的民间机构。
 
    由于获得合法身份的门槛太高,越来越多的社会组织转而采取工商注册的形式,或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式。大量涌现的民间组织纷纷绕开现行法规的结果,使得现行法规的有效性大打折扣,不仅对于各种形式的民间组织起不到应有的约束和监管作用,而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守法的群体行为。
 
    “在工商部门注册的民间机构在目前的法律框架下,决定了运作模式势必与真正社团或者民非注册的管理模式不一样。”北京协作者文化传播中心的首席统筹李涛认为。
 
    很多企业已经走向无主管化,成为独立的法人,民营企业自产生之日起就不存在主管单位。
 
    这是很多慈善组织所羡慕的。
 
    其实,这些年来,我国政府也在大力倡导慈善组织发展,政府部门的态度也有所松动。民政部民间组织管理局局长孙伟林曾在一次会议上透露,民政部正尝试着同时承担登记机关和主管机构双重角色。这一消息使许多社会组织看到了希望。
 
    目前,在社区、农村专业经济技术组织、行业协会等领域,开始有备案制、设立专门的业务主管单位接受申请、允许社区或社团作为业务主管单位、民政部门自身作为业务主管单位、取消双重管理等等的探索。
 
|    早一批通过工商部门注册的民间机构,在几年的艰苦经历后,已经发展成熟,但是如果这时重新改变业务单位和主管单位,机构可能面临着巨大调整。“走到这一步不容易,我们不想再有什么变故了。”一位慈善机构负责人坦言。

“注册只是长征第一步”
 
    许多“草根”慈善机构的发起人得为找“婆家”而心存疑窦,顿失“激情”。有的找到了“婆婆”也形同虚设,不起作用。
 
    “双重管理”极易造成慈善机构严重“行政依附”倾向,要编制、要拨款、要条件,从而难以提升机构的市场开发能力,使慈善机构的作用得不到充分发挥,慈善机构变成了政府的“慈善科”。
 
    “双重管理”变成了“双不管”,由于职责的重叠和交叉,业务主管机关和登记管理机关在遇到问题需要解决的时候,互相推诿,敷衍塞责,使简单问题复杂化,造成劝募市场的混乱无序。
 
    也许登记注册挡住了太多的人,很多慈善组织过度强调登记注册的审批难和限制社会组织合法化问题,他们却往往往忽视了培育发展和监督管理。
 
    那些满腔热血的慈善组织一旦获准登记成为合法的社会组织,便觉得一切万事大吉。这时的他们既缺乏必要的政策支持和引导,对其行为的制约和监管也极为有限。而慈善组织原本具有的透明公开性也往往变得难上加难。
 
    失去了有效的监管,民间机构的透明度也就无法保障,最终导致整个行业公信力的下降。北京农家女文化发展中心理事长谢丽华表示,“财务制度如何安排,运作成本如何计算,这些都缺少一个明确的制度,在实际操作中就会有难度,根本性问题没有解决,其他问题也无法解决。”
 
    “如果没有这样一种前提,即社会和政府对民间机构的一种理解和支持的态度,往后的一切都是空谈。”李涛说。
 
    民间组织从事公益事业,但法人身份却是企业身份,这在法理上很难按照顺畅的法律逻辑来实施,在一定程度上限制了慈善组织的发展。
 
    曾有一位学者这样讲述,民间慈善组织是慈善事业发展的重要组成部分,成立一家慈善组织只是慈善事业万里长征的第一步。
 
    中国社会科学院社会政策研究中心主任朱锦昌表示,慈善事业是一个系统工程,它不仅需要志愿组织和志愿者,大批的专业人才,还需要登记注册的职业性慈善组织和机构,需要制定和遵循慈善的组织原则,需要实现行业自律,需要透明公开,需要社会监督,需要政府政策支持和经济援助,同样也需要学界的调研和评估。

■链接
英美慈善组织:注册容易、监管严

 
    尽管发达国注册一个慈善机构跟买菜一样容易,但是我们就不能盲目崇拜,他们也有自己的监管机制,虽然在建立的环节上很容易,但是运营和监管非常严格。
 
    以美国为例,尽管它是一个制度相对完善的国家,但仍然在1992年爆出了轰动一时的美国联合劝募会主席阿尔莫尼自占捐款事件和新纪元基金会行骗事件,使美国慈善事业陷入了相当长一段时间的公众募捐低潮。但是,也正是这些教训,使得美国对慈善机构的监督日益完善起来,主要体现在三个方面:
 
    一是行业评级与社会监督。美国慈善评级机构先后为超过5300家慈善机构评级,级别为4星到无星从高到低,同时提供各个标准下的前十排行榜,其中不少是负面排行,比如筹款回扣率排行,财务危机排行,劣等机构CEO薪水排行,赠款囤积花不出去排行。一旦慈善机构信誉受到质疑,就可能被公众抛弃。在这种监督力量推动下,慈善机构纷纷提高自己运作的透明度。
 
    二是政府监督。美国政府对社会对慈善组织进行了多方面的监管,规定,慈善组织每年会向国税局详细报告本年度经费的来源和支出情况以及各项活动经费的来龙去脉,以便政府检查慈善组织的活动是否符合免税规定,而免税事关一个慈善机构的发展乃至存活,诸如此类的监督,成为确保慈善机构透明度的一个重要保障。
 
    三是法律制约。对于侵吞捐款及借慈善行骗的行为,都予以非常严厉的惩处。
 
    而英国早在1860年,就由政府专门成立了“慈善委员会”以监督管理和规范慈善组织的行为。该委员会对慈善组织内部的治理结构、投资行为、财务管理和审计制度等提出了许多具体的要求和标准。为确保慈善组织遵守这些规则,英国政府制定了一系列的监督和评估制度。首先,通过法律的形式保证规则的执行。例如,1992年英国颁布了新的慈善法,规定慈善机构的董事会有责任和义务向慈善委员会提交年度报告。无正当理由而未提交年度报告属于违法行为,责任者将被起诉。其次,增强慈善组织的透明度。例如,在英国,任何人都有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。最后,加强慈善委员会的稽查权力。


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