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市场经济条件下民间组织培育、发展和管理的公共政策研究
添加时间:2007-1-14     作者:admin     来源:中国(深圳)慈善公益网  【字体:  

民间组织在我们国家的经济发展与社会进步方面具有越来越重要的地位,与此相对照,对我国民间组织的理论研究与政策分析却远远不够。有介于此,本课题组选择了市场经济较为发育的山东省青岛市作为研究与政策试验的试点地区,展开了大规模的调查研究工作。课题于2002年5月起步,至今已顺利完成。
课题研究是有三方面力量组成的,除了清华大学公共管理学院NGO研究所之外,课题参与方还包括青岛市民间组织管理局和青岛市委党校。三方结合的优势在调查协调、资料回收、沟通讨论等方面充分显示出来。通过三方的通力合作,课题研究完成了大量的个案访谈、问卷调查、实地考察等工作,对于民间组织的地位、作用、性质、发展趋势等方面的问题进行了深的讨论、分析,初步提出了一个有效促进民间组织的培育、发展和管理的公共政策框架体系,为下一步国家制定和完善有关民间组织的政策法规奠定了基础。
课题研究的进程是:在资料收集、整理的基础上,进行有关部门的访谈,之后深入民间组织进行深入访谈或者举办有各方参加的座谈会,对于民间组织的基本状况有了较为清晰的了解。在此基础上,形成了初步思路以及需要进一步了解、证实的内容,在这一背景下我们设计了社团与民办非企业单位两种调查问卷,在青岛市市属与区属民间组织展开了普查。最终问卷回收结果如下表:
项   目
应发数
实发数
有效回收数
回收率(按实发数计)
民  非
1789
1659
906
54.6%
社  团
838
558
338
60.6%
备案制民间组织
396
268
67.7%
调查数据较为真实地反映了目前民间组织的状况,其基本状况是,在社团方面,社团整体仍然类似于是政府的延伸,二者之间的这种关系是通过业务主管单位的联结来实现的,因而业务主管单位的功能实际上已经蜕变为政府资源提供与政府控制的渠道。
同时,登记管理机关正在承担自己的新角色,它在目前是一个正与业务主管单位相接近的社会监督机构,并且被多数社团认为是未来监督管理的最主要机构。
社会团体作为一个整体存在生存困难,其最主要的原因是还不能很好地从为会员与社会服务那里找到自己的功能地位,并且服务能力也受限制。因而他们还只能在相当程度上依赖政府。而也正是在这里也存在着严重的问题:他们获得政府的资源与他们为政府提供的服务没有很好地对应起来,因而仍然存在着激励机制与活动效率上的问题,并同时扭曲了公正性。
在员工的社会保险、人员编制、税收、财务审计、票据等诸多方面都存在着明显的问题与漏洞,制度的完善是一件急需的任务。
本报告还将社团分为自上而下型与自下而上型两种,并分析了各自的特征、所遇到的政策问题等;进而又依据社团的资源获取途径而划分了市场依赖型、政府依赖型与会员依赖型三种类型,从中看出社团内部的政府化倾向与营利化倾向。
社团的现状使得现在的业务主管单位制还难以顺利取消,但同时,这种制度在照顾了大多数社团的同时,却又使得少数具有真正社会基础和生命力的社团难以顺利进入政府合法化的渠道。有关社团的政策建议就是依据这些现实状况而产生的。
在民办非企业单位方面有着与社团同样的情况,但也有自身的特征。除了在员工社会保险、税收、政府支持、人员编制等方面与社团中的问题接近之外,民非的两个最显著的特征是:第一,他们的企业化经营的实质;第二,他们的公益性表现与公益性悖论——即那些通常更具营利倾向的民非单位却同时更具公益性表现。
基于民非单位自身在企业、政府公立机构与民办非企业单位三者之间的意愿选择,本报告将民非划分为这样几种类型:愿意成为公立组织型、愿意成为企业型、愿意成为民非型等。并基于此而认为,应当有部分以民非形式登记的机构实施产权制度改革而成为工商登记的营利机构。其他部分有关民非单位的制度建议与此有关。
以下分别就社会团体和民办非企业单位的现状、实质、存在的问题、制度建议等方面作具体分析。
社会团体调研报告
 
一、概况
   近二十年来,中国社会里相对独立社会团体形成基本上是沿着两条路径产生出来的,一条是自上而下,另一条正好相反。自上而下型的社团主要来自于政府职能的转型和民间组织与党政部门的脱钩;相反方向的来自于社会自身的生成机制,并在其中看到了一个多元化的、自主性的社会中社会团体的成长机制。
    由社会底层生成的社团表现出了相当的活力,从而与自上而下型的社团表现出了较大的区别。社团自下而上的生成来自于几种典型的社会力量,其中最主要的是与中国目前经济体制改革相联系的市场经济的力量。市场自身的健康运作不仅需要自主性的企业组织,而且还需要企业合作解决其共同问题的经济类社团。其他类型的力量包括社会成员基于社会公益心或社会发展要求的组织行动,形成像环境保护组织、慈善组织、社区发展组织等类型的社团;基于公共社会生活的要求而形成联谊、娱乐组织等。
    在青岛市,自上而下型的社团与全国的情形相差不大,它们整体上缺乏活力、与政府部门仍然延续着未能彻底割裂的联结纽带、接受着来自于政府的资源、自主运作的能力偏低,并且在数量上占据着压倒性的优势。而由下部生成的社团则表现出了如下的特色:第一,市场经济方面表现出了强大的社团生成力量;第二,基于公益性与社会发展要求而生成社团的力量较为弱小,环境保护组织、慈善组织、社区发展组织等社团寥寥无几;第三,以社会生活为基础的社团生成力量在社区范围内大量表现,出现了许多不够登记条件的准社团组织。
    青岛市是一个城乡经济均较发达的地区,市场中要求整合资源、开拓市场空间和自我管理市场主体的力量在这里得到明显的体现。在工商经济领域,已经成长起了行业生存与发展中不可或缺的行业协会;在农村地区,各类农民合作组织已经冲破了政府控制的障碍,独立走向开放的农业市场体系。与此相比,在其他社会活动方面,由社会自己的力量形成特定组织的要求并没有普遍展开,这与在国家整体层次上看到的局面还有差异。社会生活中的群众娱乐组织显示了广泛的社会基础,但其问题是它们还不具备登记条件,青岛市民间组织管理局实施的备案制管理的做法是一个有效的尝试。
    但是,不管是自上而下还是相反方向出现的社团,它们都是存在于一个过渡时代的社会中,这里的制度环境还没有为社团的生存与发展提供最佳的土壤。从最基本的人事管理制度、税收制度的实施,到更为根本的保障社团有效发挥功能的管理体制,都存在着各种各样的问题。从调查结果的分析中可以看到问题之所在。
    社团调查方式包括个案访谈与问卷调查。以下分析以后者为主,在全部838个市、区社团中展开普查,有效回收问卷338份,其中186份登记在市民间组织管理局,133份登记在区民间组织管理局,7份登记在业务主管单位,其他及未回答者12份;有效回答者中,专业类社团83份,学术类62份,行业类129份,联谊类34份,基金会6份,慈善类6份。另外,备案制民间组织问卷268份,占备案总量(396个)的67.7%。
二、一般现状及分析
这是基于对338份有效回收问卷的统计分析而得出的结论。基于问卷统计分析的结果与我们在个案调查中形成的印象并不一致,一些方面的现状令人印象深刻。
1.社团整体仍然类似于是政府的延伸
    一个人所熟知的事实是,虽说在形式上社团已经与政府部门脱钩,成为独立存在的法人,但他们之间仍然有着特殊的联系,呈现为一种似断非断的关系。青岛市社团调查的数据证实了这一直观感觉。在本次调查的范围内,有32.0%的社团是与党政部门脱钩而来,另外68.0%的社团成立时就是一个独立于政府的机构,但在实质上,有超过一半(53.5%)的社团仍然有党政领导干部兼任社团的职务,反映了社团与党政机关的密切联系性,而其实质则表明,社团在相当程度上仍是党或政府的延伸。
更多的数据是:52.0%的社团,业务主管单位对其有人事任免权;
              10.7%的社团接受政府全额拨款;
22.8%的接受部分拨款;
              15.6%的具有政府授予的特许经营权;
              5.4%的还有政府部门参与利润分割;
              16.2%的还有政府部门的经营业绩要求。
2.政府与社团之间联结的“脐带”是业务主管单位
业务主管单位是双重管理体制中的重要一环,我们希望通过以此提高管理质量,而其所产生的效果则是通过这一环节,政府仍然实现他们对社团的部分拥有,不过,这也看成是一种特定阶段的过渡:由过去的完全从属于政府,变为现在的通过一个特定渠道上的间接依赖。
与我们一般个案访谈中常遇到的情形不同,绝大多数(82.4%)社团成立时,并不存在被业务主管单位批准的难度,真正认为难的只占2.4%。由此开始,社团与业务主管单位之间形成了一种密切的联系关系。
在具体联系频度上,38.8%的社团认为他们与业务主管单位有密切的联系,39.7%的认为是经常联系。联系的方式主要有几种形式,一是年检(42.7%),再是社团的会议与活动(57.6%)与业务主管单位的会议与活动(56.7%),再次是不定期检查(24.9%)。
在被调查社团看来,他们或者认为自己与业务主管单间的关系是领导-被领导的关系(占28.7%),或者认为是指导-被指导的关系(占62.9%),但其实质可能具有某种共同处,这就是以此来获取政府部门的支持,赢得足够的生存资源,见以下分析。
3.业务主管单位:蜕变为政府资源的提供渠道
业务主管单位的核心作用可能已经不是对社团的管理与指导作用,而成为维系社团继续生存的营养源地,这与我们制度设计的初衷并不相符。
在这里的一个有趣数据是,绝大多数的被调查社团几乎一致认为业务主管单位的存在对于社团的发展有实质性作用。其中,55.5%的认为作用很大,超过了一半;40.2%的认为有些作用,余下认为没有作用和认为有反作用的比例已经很低。这与社会中一些学者的呼吁正好相反。
落实到行动上,50.6%的社团有问题经常找业务主管单位,且 40.7%的认为找他们作用很大,53.3%的人为有些作用。不找业务主管单位的仅占3.8%。这是一个不低的比例,它勾勒出了一个依赖业务主管单位获取生存资源的景象。
同时,对业务主管单位来说,社团的存在也有某种积极的意义。从社团角度的反映来看,90.5%的社团认为业务主管单位对于本社团的存在持欢迎态度。欢迎的原因可能在于后者为业务主管单位执行某些功能,甚至还能提供经营利润。而对于业务主管单位来说,这些过去的属下并不会给他们带来责任上的风险。
4.登记管理机关正在承担自己的新角色
登记管理机关存在的意义是使得民间组织取得了一个合法的身份,这有利于社团更积极地开展工作。从被调查社团的数据来看,大多数社团(89.6%)获得这一合法身份的难度并不大,但是,约有十分之一的社团认为难度较大或很大。而从他们认为难度大的原因中可以看出,一些不必要的障碍还是可以拆除的。37.1%的社团认为难度大的原因是手续繁琐,但这不是一个难以解决的问题;另外一些社团所遇到的却是更难以克服的障碍:标准太高(包括注册资金太多):占据28.5%;名额限制:占据20.0%;故意刁难:占5.7%。从中可以看到民间组织发展受到限制的一面,因为这些虽然并不高的比例却反映了那些大量的仍然未能登记注册者的难度,而青岛市实行的民间组织备案制的做法则是一种制度改革的新方向。
双重管理体制实行几年来,登记管理机关已经实质上部分取代了原来由业务主管部门执行的职能。其一表现在他们与社团的密切联系上;其二表现在他们的监督功能上。
首先看监督功能,在社团开展活动中监督力量最大者的选择上,登记管理机关(41.4%)居于业务主管单位(45.8%)之后而位于第二位;而对于未来最好的监督力量的选择上,登记管理机关(35.4%)超过了业务主管单位(31.1%)而位于第一位,反映了监督管理功能由业务主管单位走向登记管理机关的趋势。
在与社团的联系上,登记管理机关仍然位居业务主管单位之后。具体联系频度见下表:可以看出,联系都以年检与会议、活动为主,并且与登记管理机关的联系以年检为主,这方面的联系高于业务主管单位,但除此之外均低于业务主管单位的水平。其中的一个重要原因是一方是社团资源的来源,另一方则是执法机关。
表1:社团与登记管理机关及业务主管单位联系频度表
联系是否密切
社团与登记管理机关的关系
社团与业务主管单位的关系
关系类型
密切联系
经常联系
密切联系
经常联系
百分比
17.0%
55.6%
37.3%
38.2%
方 式
年检
69.5%
42.7%
不定期检查
25.2%
24.9%
非正式往来
4.2%
5.6%
社团的会议或活动
43.3%
57.6%
机关的会议或活动
44.5%
56.7%
其他
1.2%
3.7%
5.社团的艰难运作与定位困难
不管是自上而下还是相反方向成立的社团,由于他们都是在一个既有的制度体系中的新生组分,因而都遇到如何定位、如何适应环境和如何生存问题。对于自下而上型的社团,他们遇到的问题是制度环境的制约,其中最主要的又是如何取得合法性、如何获得政府部门的支持问题。在个案访谈中可以遇到典型的这类情形。
但在调查问卷中,统计数据所表明的情况却又是自上而下型社团的境况。与前一类型的问题不同,他们基本不存在合法性和与政府的关系问题,但却出现如何获取生存资源的难题。在被调查的对象中,社团整体的生存状况并不乐观。对自身生存状况评价为“非常好”的仅占9.2%,较为困难和非常困难的占18.7%。困难的原因之一在于找不到自身的功能定位,因而多数社团处于半休眠状态。认为自己的服务能力得到了全部利用的社团只占被调查者的18.5%;其他的仅为部分利用,而有超过20%的社团的服务能力有一半或更多被闲置。
我们可以首先将社团生存状况不佳的原因归结于政府的应有扶持不够。例如,有政府非资金性资助(主要是办公与活动场所)的社团,其选择生存状况乐观或较乐观的比例高出20%多。再如,社团为政府提供服务得不到应有的报酬:认为基本能得到报酬的是18.4%;差一些的为5.8%;不能得到应有报酬的是35.4%;而没有或基本没有报酬的则高达40.4%。
但是,我们不能将社团的主要资源来源寄托在政府那里。社团可以为政府提供服务,但社团更应当为会员提供服务,在后一方面,需要社团有足够的组织建立水平与活动能力。而在转型时期的自上而下的社团,这却是难以保证的。
这是一种值得注意的状况,如果组织本身的能力不足,即使政府腾出空间、提供政策并做到自己的应有扶持,也不保证问题的解决。社团的服务能力可从几个侧面看出:
会员参与活动的积极性不高:只有16.5%的社团认为会员参与活动的积极性是高的;多数认为较高(51.9%)和不高(29.5%);
会员参与决策的积极性较之还要低一些:13.8%认为“高”,50.6%的认为较高,32.1%的认为一般。
会费收取难度大,24.3%的人为很大;41.0%的人为较大,只有约三分之一的社团认为是不大。
社团缺乏有效制约会员的手段。作为一个社会团体,他们所能使用的手段只能是警告(42.2%)、劝退(48.4%)、开除(24.9%)等,但目前最需要的却是吸引会员的加入,而不是排斥出去。在社团对会员具有权威和吸引力之前,警告、劝退等手段并不具有威慑力。这就是这里所存在的一个悖论。
    此外,与功能定位不清相对应的是,社团服务中的竞争对手较为散乱而多元化,15.6%的人为自己的竞争对手是公立组织;18%的是企业;39.3%的是相关的社团;9.0%的是民办非企业单位;还有32.7%的选择了其他类型。这可能是社团建立初期并没有形成或难以形成自己的功能定位的缘故。
与典型地为会员服务这种模式不同,一些社团已经在市场领域与为政府服务方面寻找作为空间。8.8%的社团已经举办实体,22.9%的正在考虑举办,表明他们走向市场获取资源的努力;在另外一个方向,17.5%的社团多次参与政府制定相关政策时的讨论,有大致相同比例(17.2%)的社团多次向政府部门提出过建议并被采纳。
6.更一般的社会、制度环境
这里从人员的吸引力、基本人事制度与待遇、税收及票据等几个方面来看一下目前所存在的问题。数据结果与一般的知识没有很大的差异。
第一,社团保险严重缺乏,每一类保险都是如此,原因可能在于社团的实力有限,制度不正规。
73.4%的社团没有为员工购买社会保险!这几乎占据了被调查者的四分之三。而且,在购买了保险的社团中,也并不是涵盖了险种的全部。在26.6%的已购保险的社团中,89.0%的有养老保险;78.1%的有医疗保险;49.3%的有生育保险;41.1%的有工伤保险;54.8%的有失业保险。其中,60.6%执行的是事业单位的保险标准;32.4%执行的是企业单位的标准;其他的则缺乏明确标准。
第二,员工的档案主要放在原单位,占据61.1%;其次是社团内部:23.7%;其余部分放在市人才交流中心、劳动力市场等处。可见,社团员工仍然处于一种由原单位到新单位的过渡状态,表明第三部门仍然是初生阶段,或者是人员的养老场所。
而这一状态的持续延长则会表明人事管理制度的不健全。
第三,社团人才引进中遇到的主要障碍有这样几个方面:编制问题,43.4%的社团遇到该问题;福利待遇问题,涉及34.1%的社团;户口和职称问题各有4.6%和2.7%的涉及面,不构成主要问题。编制问题的解决涉及到整个事业单位的改革问题,不是孤立的社团问题。
第四,社团员工的报酬水平与整个地区的平均工资水平相比中等偏低。其中认为差不多的最多,占63.6%;认为低的占29.4%;认为高的占7.0%。
第五,有三分之一(33.4%)的社团有被捐赠的意向;49.6%的社团有争取捐赠或优惠贷款的努力;而影响捐赠的最重要因素是缺乏与捐赠者的沟通(37.4%)、社团的影响力不够(26.3%);社团的公益性不明显(12.3%)等,政策法规方面的原因不明显,仅6.7%的社团认为原因是捐赠或项目款项需要交税;3.4%的人为是因为这些款项的使用需要交税。但是,随着捐赠款项的增多,政策、法规方面的问题会明显增高。
第六,年终报告的产生方式
主要有两种:年终由会计做出,内部审计(占36.7%)或由外部注册会计师等审计(占49.5%)。6.4%的无严格审计,4.2%的不做年终报告。而至于财务报告的公开情况,只有14.4%的社团常年向社会或资助方开放财务报告;63.0%的只是需要时提供,22.6%的不提供。
以下两个方面可以看出,税收较为混乱,即使调查到的数据也是如此;票据较为混乱,即使能调查到的数据也是如此。
第七,税收方面:78.4%的社团没有交过税,交过的为21.6%。
第八,收取会费的票据
22.0%的为事业单位收据,7.1%的为税务收据,74.3%为会费专用收据,3.8%的为其他专门收据。
以上八个方面总体上可以看出社团生存的一般社会状况,它反映出的是过渡阶段或转型阶段的特征。
三、分析的深化
在这一部分里,我们将结合问卷调查数据,对目前青岛市的社团状况做更深入的了解,从中也可看出社会转型期全国社团的普遍特点。
1.两个方向上的资源来源与两种类型的社团
社团有两种生存资源来源,一种是向上依赖政府获取资源,另一种是向下依赖社会(包括市场、会员、狭义的社会)获取资源。两种生存资源来源的重要意义可以通过目前社团生存困难的原因中看出来:在每个社团只选取一项他们认为是最重要的原因中,为会员服务而得不到应有的报酬位居第一位,占35.5%;为政府服务得不到应有的报酬位居第二位,占14.2%。这些数据的含义是,社团的生存的两种重要资源中,一种来源于政府(为政府服务的报酬),另一种来源于社会。一个方向上的资源困境会通过另一个方向上的优势得到弥补。
生存资源来源于谁,也就为谁服务:一种更依靠政府,也就以更好地为政府服务为目标;另一种更依靠会员,也就以为会员服务为目标。于是出现了自上而下与自下而上两种类型(不是从发生学上说的)。
资源来源于政府的最直接标志就是政府对社团的财政拨款。以下我们首先以此为指标来表达社团对政府资源的依赖,然后比较一下自上而下与相反方向两种社团的特征。政府对社团的拨款量分为两个等级:有拨款和无拨款,以下数据表明,两种社团类型在一些重要指标方面存在着明显区别。
(1)没有政府拨款的自下而上型的社团需要更多地依靠为会员的服务求得生存,因此他们需要并且也逐渐形成了为会员服务的能力,因而可以预测,这类社团中会员的加入、参加活动与参与决策的积极性会更高。统计数据表明了这一差异:
表2:有无政府拨款与会员参与社团组织活动的积极性之间的关系 
  本社团中会员参与社团组织活动的积极性高不高
总计
较高
一般
较低
有无政府拨款
无政府拨款
数量(个)
30
71
30
2
133
百分比(%)
22.6
53.4
22.6
1.5
100.0
有政府拨款
数量(个)
5
20
10
3
38
百分比(%)
13.2
52.6
26.3
7.9
100.0
表3:有无政府拨款与会员参与社团决策的积极性之间的关系
本社团中会员参与社团决策的积极性
总计
较高
一般
较低
很低
有无政府拨款
  
无政府拨款
数量(个)
25
68
34
4
2
133
百分比(%)
18.8
51.1
25.6
3.0
1.5
100.0
有政府拨款
数量(个)
3
16
17
1
0
37
百分比(%)
8.1
43.2
45.9
2.7
.0
100.0
两种生存来源间的差异又体现到收取会费的难度和社团的服务内容上。在这方面,两种社团也总体处于相反的方向:有拨款的收取会费难度大——表明他们还在依赖政府的供血而生存,或者是在承担政府的功能;而没有转到会员上来,没有很好地代表会员的利益,见一下数据。
●无政府拨款者,困难的最根本原因是:①为会员服务而得不到应有的报酬:32.5%;②为政府服务而得不到应有的报酬:16.3%;
●有政府拨款者,困难的最根本原因是:①为会员服务而得不到应有的报酬:63.6%;②为政府服务而得不到应有的报酬:18.2%。
●无政府拨款者,社团收取会费的难度是:很大,21.2%;较大,41.6%;不大,37.2%;
●无政府拨款者,社团收取会费的难度是:很大,33.3%;较大,46.7%;不大,20.0%。
   以下活动内容方面的数据更能表达这一点:无拨款的社团的活动内容中,除了协调功能稍差、组织活动相差不多外,其他方面都明显高于有政府拨款的社团,而且前者往往是后者的2-3倍。
表4:有无政府拨款与社团的活动内容之间的关系            单位:%
协调
服务
维权
组织
自律
发展规划
其它
无政府拨款
34.1
83.3
29.5
18.2
15.2
17.4
4.5
有政府拨款
56.8
43.2
10.8
18.9
8.1
5.4
2.7
以上数据也可以换一个角度来理解:得不到政府财政支持的社团,他们的生存压力更大、更需要通过自下而上的方式获取资源,因而,形成了更多地对会员的服务和与会员更密切的关系。
(2)有政府拨款的自上而下型社团需要依赖或已经依赖政府资源而生存,因此可以预期,他们与政府部门的关系应当更为密切,并集中体现在他们与业务主管单位的关系上。以下是对此加以支持的调查数据:
●有无政府拨款的社团,他们对于有困难时找政府的作用大小的评价不同,认为作用很大的分别为48.6%和37.6%;相反,认为作用不大的分别为8.0%和0。
●有无政府拨款的社团,他们对于业务主管单位作用大小的评价具有更明显的差异,认为作用很大的分别为78.4%和52.6%。
   (3)有政府财政拨款的社团相对更支持党政领导在社团中的兼职,与业务主管之间的关系更像是领导-被领导的关系,反映了他们与政府行政体系之间的延续性。但差值不是太明显。
有无政府拨款对党政领导兼任社团职务的看法差异是,认为有利于社团发展的分别为86.5%和70.8%。
有无政府拨款对本社团与业务主管单位的关系的影响是,认为自己与业务主管单位之间像领导与被领导的关系的分别为37.8%和31.1%;指导与被指导的关系的分别为54.1%和63.7%。
此外,有拨款的社团,他们的工作内容中,进行协调服务的更多,而服务方面的少(数据见上面表4);他们内部等级更为分明;他们也更为希望增加自己处罚会员的权力。这些特征表明他们更具有政府行政的色彩,并且也希望维系、增加这种色彩。见下表:
表5:有无政府拨款与是否赞同“本社团内上下级等级关系分明”的说法之间的关系
你是否赞同“本社团内上下级等级关系分明”的说法
总计l
赞同
较赞同
难说
不太赞同
不赞同
有无政府拨款
无政府拨款
数量(个)
32
39
12
28
8
119
百分比(%)
26.9
32.8
10.1
23.5
6.7
100.0
有政府拨款
数量(个)
15
11
3
4
3
36
百分比(%)
41.7
30.6
8.3
11.1
8.3
100.0
总  计
数量(个)
47
50
15
32
11
155
百分比(%)
30.3
32.3
9.7
20.6
7.1%
100.0
                        
表6:有无政府拨款与认为社团处罚会员的权力是否该增加之间的关系
社团处罚会员的权力是否该增加
总计
有无政府拨款
百分比(%)
39.7
60.3
100.0
百分比(%)
65.7
34.3
100.0
百分比(%)
45.5
54.5
100.0
将以上特征概括起来可以表达为:自上而下型社团仍希望沿用政府行政的老路,并容易陷入所谓的二政府
(4)有政府拨款的社团生存更乐观。这非常明显地表明,即使那些已经转而利用社会资源的社团,仍然是困难重重的。所以,如果让那些还依赖政府生存的社团来转型,会造成社团更大的生存困难,将有一大批社团会因此而死亡。
表7:有无政府拨款与本社团的生存状况之间的关系
Q28.1   本社团的生存状况是
总计
非常困难
较为困难
困难与希望并存
较为乐观
非常好
有无政府拨款
百分比
3.0
21.5
33.3
34.1
8.1
100.0
百分比
5.6
22.2
63.9
8.3
100.0
百分比
2.3
18.1
31.0
40.4
8.2
100.0
以上分析是以政府的财政拨款为关键指标的。也可以将之改为另外一个指标:“本社团是由与党政机关脱钩而来还是建立时就是一个独立的机构”。脱钩而来的可以看作是自上而下的标志,建立时就是独立的社团,可以看作是具有自下而上的特征。按照这种指标分析,可以得到与以上分析基本一致的结果。这里不再做数据分析。
结果的一致首先是因为政府拨款与脱钩而来都是自上而下的标志;并且,通过某种渠道,二者具有很高程度的相关性,这一渠道就是由党政机关脱钩而来的社团更容易获取政府的财政拨款。二者的相关性数据见下表,可见,与政府脱钩而来的社团更容易得到政府的财政拨款。
表8:社团的成立背景与有无政府拨款之间的关系
有无政府拨款
总计
无政府拨款
有政府拨款
社团的成立背景
是与党政部门脱钩而来
百分比(%)
65.2
34.8
100.0
建立时就是一个独立于政府的机构
百分比(%)
86.5
13.5
100.0
 
2.下部获取资源型社团的继续划分:走进三种类型。
仅仅将主要不是从政府那里获取生存资源的社团界定为自下而上型社团并不能完全解决问题,因为这样的社团还存在着一个资源获取途径上的分野:市场与会员。前者主要是指对经营性行为的依赖,这样的行为是即时交换性的,是依照服务定价的;而依据会员获取资源则主要依赖于会费生存,因此,社团的主要工作也不在于如何很好地为市场提供产品,而是如何通过更好地解决会员的问题,赢得会员的信任,获得他们资源上的资助。
从目前的状况看,政府的财政拨款、会费、社团的经营性收入是社团资源的最重要的三条来源途径,在被调查社团中,它们的比例分别为:经营性收入约占19.9%;政府提供的财政拨款和资助约占10.8%;会费约占42.3%;除此之外还有赞助费(8.27%)、捐赠收入(6.36%)、项目资助(4.34%)等。
因此,更切合现实的做法是,划分出政府、市场与社会(会员)三条资源来源途径,因而也将社团区分为三种类型:半政府型,市场型和会员型。为了探讨三者的特征,尤其是新划出的类型的特征,以下用社团是否举办实体作为指标,来标志走向市场获取资源的程度。依据这一指标,已经举办实体者的特征是:
(1)获得政府的财政拨款更少
已经举办实体者,只有5.0%的有政府拨款,而正在考虑举办和尚未打算的却分别有31.4%、21.6%的得到了政府的拨款,差异十分明显。
可见,目前已经举办实体的社团,主要是那些没有得到政府拨款的机构。说明,对经营性行为的依赖可能是由于在没有政府拨款的情况下,为了获得生存资源,而将努力方向转向为市场。
(2)已举办实体者更远离政府的行列
这与他们的自下而上型向符合。具体体现在,他们更倾向于认为业务主管单位没有作用;更容易认为业务主管不公平对待自己。
已举办实体者,有50.0%的认为业务主管单位对于本社团健康发展作用很大,略低于56.1%的平均数;而认为没有作用的比例为10.7%,高于4.2%的平均数。
已举办实体者,71.4%的认为业务主管单位是否能公平对待本社团,而平均数为88.4%。表明他们受到一定程度的不公平待遇。同样的情形表现在,7.4%的已经举办实体者认为业务主管单位对于本社团所持什么态度是多一个不如少一个,而平均数只有1.6%。
此外,已举办实体者还更反对党政领导在社团中的兼职:认为党政领导兼任社团职务不利于社团发展的,以举办实体者为23.1%,而平均数为15.1%。
这些数据说明,在市场上寻找资源的社团更有可能与政府形成某种张力关系!而至于因果关系,可能有两种情形,一种是由于得不到政府的资源,因而转而寻找市场资源,另一种是市场中自生的社团,更反对政府对其自主经营的干预。
(3)他们的服务能力被利用的更低,见下:
已举办实体者,只有11.1%的认为社团的服务能力完全利用,低于18.0%的平均水平;认为是大部分的大利用的比例(44.4%)也低于平均水平(58.5%)。
   这是一个令人费解之处,但也可能进一步说明,处于这一境地的社团更多的可能是由于生存问题而被逼进入市场的。
(4)已经举办实体者,会员参与社团活动与决策的积极性都很低。见以下数据:
会员参与社团组织活动的积极性:已经举办实体者、正在考虑举办者、尚未打算举办者参与积极性高的分别为10.7%、16.7%和15.8%,前者低于后二者。
本社团中会员参与社团决策的积极性:已经举办实体者、正在考虑举办者、尚未打算举办者参与积极性高的分别为10.7%、19.4%和12.1%,仍然是前者偏低。
而在前面,当我们把已经举办实体者作为从下部获取资源的社团类型时,认为他们对会员的吸引力应当很高。而这里实际出现的却是相反的情形,但正是这一点给与我们一个有力的提示:这些社团已经不是依赖会员的会费生存,因而会像半政府类社团一样不在意会员的需求。也正是在这一点上,使得他们与真正的为会员服务的社团形成分野,而更相似于一个市场营利组织。
于是,我们在社团内部,见到了一个完整社会的“三部门”格局:倾向于政府的、倾向于市场的和倾向于会员(社会)的。也正是在这一意义上,我们说真正的社团正在经受到政府化与市场化的两种威胁;或者:社团内部就具有微型的“三个部门”;这同时也是非政府组织的政府化、非营利组织的营利化的一个明显表现。
经营对会员参与的影响与是否有政府拨款的影响相似,二者共同作用就出现了这种情形:既没有政府拨款、又没有经营的社团,他们参与的积极性应当更高,而反过来,既有政府拨款又举办实体的社团,其会员参与的积极性应当更低!以下是这方面的数据,反映出了这一特征。
    ●会员参与社团活动的积极性高低顺序是:尚未举办实体而无政府拨款者(24.7%)>正在考虑举办而又无政府拨款者(20.8%)>已经举办实体而政府拨款者(15.8%)>尚未举办实体而有政府拨款者(12.0%)>正在考虑举办而有政府拨款者(9.1%)>已举办实体而有政府拨款者(0)。
 
  ●会员参与社团决策的积极性高低顺序是:正在考虑举办而又无政府拨款者(20.8%)>尚未举办实体而无政府拨款者(19.1%)>已经举办实体而无政府拨款者(15.8%)>正在考虑举办而有政府拨款者(9.1%)>尚未举办实体而有政府拨款者(8.0%)>已经举办实体而有政府拨款者(0)。
 
以上两种情形中的顺序基本一致,并且表现出了很强的规律性,其中参与积极性最高的是既不能靠政府、又不能靠市场获取资源的社团,因而会员是他们得以生存的资源来源,这也就不奇怪为什么在这里会员参与的积极性最高了。相反的一个方向是:那些既可以依靠政府、又可以依靠市场的社团,他们会员参与的积极性最低。此外,数据还表明,有无政府的拨款的影响程度超过了是否举办实体,反映出了政府的影响力在这里超过了市场。
由此得到的结论是:社团的第一困难是如何从会员那里获取资源;不然,他要么最终消失,要么转变成像经济鉴证类机构一样的依靠市场生存的组织,要么成为二政府。
(5)举办实体的社团对个人会员的会费偏低
这里使用个人会员会费而非团体会员会费的原因是,后者中的团体规模不知,因而无法比较。会费标准偏低表明尚不能够通过为会员提供满意的服务而得到较高的报酬。
已举办实体者,个人会员的会费标准是:33.15元/年;尚未举办实体或正在打算举办实体者的会费标准是:91.28元/年。后者几乎是前者的三倍,具有很高的说服意义。
还可再看一下政府财政拨款对会费标准的影响。预期结果是,具有政府财政拨款的社团由于更依赖政府资源而生存,因而会费标准要低。实际数据的确如此:
没有政府拨款的社团,个人会员的会费标准是:132.16元/年;有政府拨款的社团,个人会员的会费标准是:10.00元/年,相差十余倍。
以上两组数据综合的结果是:既无政府拨款又无实体的,会员会费最高;既有政府拨款又有实体的,会费标准最低;只有一种的会费标准居中。
3.社团的本质特征与不可或缺性
社团的存在不是为了解决一个组织、几个人的存活问题。而是为了执行某一功能。所以,并不是说能够通过举办实体或政府支持可以存活的就值得鼓励。
社团位于中间层次上,提供特定群体内的公共物品,无法由市场取代。失去了这一层次,就会出现明显的市场失灵:青岛船东协会的例子——它可以毁灭一个行业!在农村,则牵涉到新兴的行业成长点能否存活乃至于整个第一产业能否生存问题。
过去这些问题都依靠政府来解决,但是,这种特殊群体、特殊行业中的事情利用政府力量解决会出现极低的效率性。在农村中,只是通过农民自己的组织才能产生真正的活力与和外界大环境相适应的生机。政府的失败一次次地发生;在城市,像船运行业这样的高度竞争的领域,政府控制的唯一结果就是重新进入权力控制,从而向计划式管理回归。
在莱西市东庄头村老年协会,从十年前的蔬菜市场建立到今天的五、六步关键性决策中,都可看出民间组织相对于村委会的巨大优势。前者的出发点是做一番事业、解决自己的问题,后者则在既得利益的基础上,行动的目标函数发生改变。
目前许多社团已经极好地承担起了它应有的功能,像青岛船东协会在经济领域;东庄头老年协会在经济与社会领域;备案制民间组织在一般社会生活领域;慈善类组织在社会领域(虽然仅6个,但也有说服意义),等等。
所以,最应该得到支持的是依靠会员求生存的社团类型。
四.主要问题与难点鉴别
社团的生存状况不佳,对此的认识并存在太大的分歧。而至于问题与难点之所在以及相应的针对性对策却并不看法一致。在各种可能的问题与难点中,我们可以列举出许多方面,以下就是其中的几种可能:
a.政府的财政支持不足。如以上数据表明,有政府财政拨款的社团的生存状况就明显好于无财政拨款者;
b.政府至少应给予基本的办公场所、活动条件等方面的支持,但得到支持的并不多。前面的数据可以看出,这种支持对社团的生存状况也具有很重要的意义;
c.社团员工正常的福利待遇得不到保证;人员编制问题得不到解决;
d.税收优惠政策不足或执行不力;
e.登记注册门槛太高、限制太严;
f.双重管理体制上的问题:业务主管单位制限制了社团的生成与自主运作;
g.政府购买制度不到位,为政府服务得不到应有的报酬;
h.社团自身的能力不足,还没有适应从社会、市场、会员这里获取资源的运作模式;
……
其中a-d可能是最经常地为人们想到的四种情形,但实际上,最根本的问题与难点不在这里。社团应首先由各自的功能定位,这就是对会员或社会提供市场难以提供的、而政府提供又有问题的服务,并从中获得生存的资源。但如上所述,社团整体的这种服务能力不足,因而,就从根本上缺乏生存的基础。所以说,如何通过滋生的服务从会员、社会这里获取生存资源就成了社团面临的最大问题。导致这一问题出现的原因是社团的成长背景,在过去的时代,他们过于倚重政府提供的资源而生存,又过于依赖政府行政化的手段而工作,因此,在需要社会化的今天,他们还难以很快赢得会员的拥戴,甚至不知道如何赢得这种拥戴。
与此不同的是,那些真正自下而上成长起来的社团所拥有的最大财富就是社会基础。他们建立在现代社会——尤其是市场经济的需求之上,显示出了强大的生命力。但在他们身上却遇到了另外一个方面的问题:登记、注册并不容易,与政府部门达成协调也并不容易——在那些缺乏社会基础的社团那里不成问题的问题在这里又凸现出来。因此,可以简单地将目前社团的最大问题归结为:自上而下型社团在能力上甚至心态上还难以自上而下走下来,进入社会中;而反过来,社会中自发生成的那些社团还并不容易简单地取得政府部门规定的合法性“证书”。
当然,社团也完全可以以为政府服务为使命,但是,即使是这样的社团也不是目前的生存、运作模式。为政府服务理应得到政府的报酬,而其最合法的关系形式是政府的服务购买制。而目前却没有这种制度,为政府提供服务来源于政府的行政要求,能否得到以及得到多少报酬取决于社团与政府之间的官路通道(如业务主管制)。因而,如何赢得为政府提供服务而赢得报酬就成了目前社团面临的又一种大问题。这一问题在自上而下与相反方向的社团身上都有表现,虽然后者目前可能还未指望从政府那里赢得服务报酬。
以下就将这几个方面展开来谈一下,并涉及到更多的问题。
1.社团的第一问题是如何从下部获取资源
在占社团总数约50%的有生存困难的社团中,对其困难的原因作进一步的提问:“如果有困难,最根本的原因是:”回答结果如下:
 清晰地反映出,社团生存的难点在于服务得不到收费,而其中最为突出的又是服务会员得不到收费,对此的选择比例远远超过第二位的选择。这看起来像是会员的问题,但其实质却在于社团本身。能否收上费用取决于社团的服务能否得到会员的认可。收不上费用的真实含义是:还难以提供会员需要的服务。
在单独提问会费收取难度的一题中,认为“很大”与“较大”占据了几乎三分之二(65.3%),更是反映了这种局面。
所以,不能认为政府不扶持或服务政府得不到收费是社团问题的最主要原因;甚至可以说政府不必承诺要让所有的社团都能生存下去,即使社团对自己的评价中,也不是每一个社团都认为自己有存在的必要性的,至少有3.3%的会的就是例外(见上表)。
现实地看,社团的这种找不到自身定位的问题才是第一位的;其后才是政府的服务购买、人员编制的限制、政策法规不到位、员工的待遇等问题。而且,像人员编制等问题又是目前整体改革所要解决的问题,它无法在社团领域单独考虑。所以,目前的基本结论是:在青岛,社团发育的主要问题不是政府的制度障碍,而是社团没有找到自己的功能定位,没有通过吸纳会员、服务会员中找到自己生存的必要!
2.社会基础充分的社团,如何进入合法性的行列
从以上的社团的问题中可以看到,那些真正自下而上形成的民间组织更具有成长的生命力。但自下而上的民间组织又有他们自身的问题,这些问题还不能从问卷调查中了解清楚,但其中的一些问题却是非常明显的,这就是如何获得登记资格、如何取得生存的合法性问题。青岛市在这方面迈出了重要的一步,这就是社区民间组织的登记制。这其中存在着一个很简单的道理:既然政府希望对人们的结社活动加以管理,那么就应当主动地去将对方登记在册,而不应高高在上地坐等他人来满足自己的登记条件;社会本身就是自然地活动的,不要强行给他们限制活动中的规模、主管、基金等条件。
这里可以顺便谈一下备案制民间组织自己的态度:备案制民间组织是指那些在社区范围内活动的以文体健身活动为主的群众组织,也就是那些街头巷尾、空旷场所里大家经常凑到一起的活动。这是一种最基本的社会活动形式,本来完全没有必要纳入政府的在册管理范围之内。但是,基于目前民间组织管理要求的现有规定,如果政府能够主动去为他们备案,反倒成了一件显示出了进步性一面的事情,因而也得到了多数被备案者的欢迎。调查数据显示,当初备案时只有2.7%的组织认为是“不得已”而为之,另外97.3%的组织认为是愿意或比较愿意。
但是,备案制民间组织也只是那些在年龄上以老年人为主(50岁以上为主的社团占64.4%;44岁以上为主的占93.6%)、活动内容上以文体健身娱乐等活动为主的群众组合,还未涉及到更多的社会、文化、经济活动方面。而一旦活动内容有所延伸,登记注册的难度就更加突出。例如,在青岛市农村,农业的发展水平已经要求各种农民经济合作组织的出现,这其中体现出的是促进经济发展的意义。但是,就是这样的组织在其生存、发展方面却遇到了巨大的困难。困难之一是要克服地方政府的干预甚至压制,困难之二是,他们的合法存在很难找到一种适当的形式。办成股份制企业的形式不被允许,办成民间组织的形式又涉嫌营利,或者还要遇到其他要求,似乎社会经济的正常成长的产物要主动适应人为界定的某种组织模式。再如,农民用水者自己建立协会管理水资源及水利设施已经成为一个必然的趋势,它既符合国家改革的趋势又合乎世界性潮流,但在协会登记注册方面却遇到了不应有的障碍:与农民自身的条件不相适合的进入门槛(如注册经费要求)。
在这里的一种自然的逻辑应当是:a.假设某种社会结社活动合法;b.最合理的结社不限于发生于某一水平之上;那么,我们就应当有以下答案:c.设置某一进入门槛,认为能够越过门槛才是合法的做法是错误的。这方面的问题牵涉到社会自身生存的民间组织的真正发展。
市场领域中的社团,其支撑的基础是市场,它们代表社会的经济发展侧面;这一方面的社团建设就这样难,在更广泛的社会进步方面又当如何呢?
3.如何从政府那里获得服务报酬问题
再回到上面的图3那里,图中的数据说明社团的最大困难是为会员的服务得不到应有的报酬,而第二位的选择则是为政府服务得不到报酬。这是目前已登记注册的民间组织的情况。为政府服务得不到应有报酬的现象目前还较为普遍,前面的数据指出,基本能得到服务报酬的仅占18.4%。
其实,从社会或会员那里获取资源是社团最重要的一条生存出路,其次就是从政府那里获取资源。政府将公共服务与相应的资金一同承包给非政府组织是公共事务管理的一条重要途径,且也符合目前的世界潮流,但是,在我们国家,社团仍然还延续着政府体系的延伸部分的角色,他们依据行政指令为政府做事,也难以依照服务的质与量获得相应的报酬。
但是,政府也的确为社团提供着大量的资源,政府的财政拨款平均占据社团收入的10.79%,并且百分之22.4%的社团还得到政府的资金之外的资助。难道这些资助不能抵上社团为政府服务的报酬吗?实际上,不管政府对社团的资助有多么重要,但至少这种资助方式是有问题的。他们不应当依据权力将资源提供给社团,而应当实行政府购买制度,使得社团的服务与他们的应得报酬挂上钩。
如果说从会员那里获得服务报酬困难的原因还在于社团本身的话,那么,从政府那里获得服务报酬困难的原因则应当在于政府,或者说在于目前的制度。
4.政府的两难
问题聚焦于社团员工的各种应有待遇上。有一种观点认为,面对社团员工目前的待遇状况,政府应当支持解决他们的社会保障等方面的问题。解决的方案有两种,一是政府出资,二是社团出资。但这两种方案都有问题。
第一,政府出资,为社团成员解决编制、保障等待遇。
目前,社团的报酬、工资水平问题不大,唯一的问题是保险缺乏,以及编制等问题。
社团希望政府帮助解决这一问题,但是,政策到位后,就会加重这种格局:政府更充分地养起了一个群体。这不仅有可能进一步降低社团的活力,而且还会使得在此领域形成与其功能不相称的人员安插格局。而且,社会保险的发展趋势应当是受益人自己出资购买保险。   
不可否认,对于少数具有活力、功能发挥良好的社团来说,在过渡阶段仍由政府帮助解决员工的社会保险问题会具有积极的意义,至少,即使政府养起他们,也比目前养起一些事业单位更为经济、更为高效。但应当注意的是,事业单位也正处于改革的潮流中,他们目前的待遇状况不能成为仿效的榜样。
第二,政府作政策规定,员工福利由社团提供。
前面指出,虽然有政府拨款的社团生存更乐观,但即使那些已经转而利用社会资源的社团,仍然是困难重重的。而至于那些没有政府资金等支持的社团,生存上困难更大。在这种情况下,如果要求社团承付员工的社会保障,将有一大批社团会因此而无力生存。那么政府该如何做呢?允许目前这种不正常的保障格局继续下去吗?
5.双重管理体制造成责、权、利难以均衡
这主要发生于业务主管单位与登记管理机关之间。显然,目前的政策在充分关注对社团的管理力度的时候,并没有很好地考虑责任、利益的激励机制如何在两个管理部门之间的平衡问题。而且,即使很好地考虑到了,也存在着两个部门的平衡难度问题。其最突出的表现是:业务主管部门越来越呈现出责任大于利益的局面,对此的自然平衡的结果是:他们不希望新成立的民间组织挂靠,对于旧有的民间组织则通过权力行使和利益分享来达到平衡。如果这些都做不到,那么他们的自然倾向就是推卸责任。
另外一个表现是两个责任部门之间容易形成责任推诿,因而分散了责任的集中负责力度,或者导致实际责任人的缺乏。
五、新制度建设方案的建议
新制度的建设方案直接来自于对社团问题的鉴别,后者已在上一部分完成。
绝大多数已登记注册社团的主要问题是既不能从会员那里获得足够的生存资源,又不能通过为政府提供服务得到报酬。对于前一个问题的解决需要社团能力的提高,这与新制度建设的关系不大;对于后一个问题的解决则需要在政府“瘦身”的过程中,将自身的功能剥离,通过委托、承包、政府购买等方式,使得社团一方面产生明确的工作任务,另一方面也按照所完成的任务获得相应的报酬。
对于自上而下型的社团则不必再担心这些东西,他们身上的最大特征是具有社会基础,因而也具有生存下去的资本;他们的另外一个特征是充满了活力,因而如果得到政府的任务委托,他们将是最有活力的执行者。因此,他们至少是应当被欢迎的。针对于此的制度建设应当是降低他们的准入门槛,首先就是双重管理体制问题,业务主管单位的角色问题被提出来。而与此相关的问题还包括:业务主管单位已经退化为社团获取政府资源的渠道;业务主管单位与登记管理机关在责权利方面的均衡问题;有业务主管单位执行的监督管理职能已经不具有多少“业务”特征,而更多地带有一般性的共性,等等。
此外,在更多的方面,本报告也提出了一些建议。
1.政府功能的剥离:可以以社会问题的解决方面为突破口
强调政府功能剥离,就是为了使得社团合法地获得(竞争地)执行原先由政府执行的职能的资格,由此获得相应的报酬,生存下去。
目前社团的生存资源主要依赖于政府的财政拨款。但是,这里的矛盾之处是:一方面政府仍然通过财政拨款养着社团,另一方面社团为政府提供的服务却又得不到报酬。正是这样,一种可以是积极有效的激励机制无法建立起来,社团与政府的关系仍然维系着过去的政府与其下级单位似的关系模式——而实际上,社团作为第三部门是应当独立出现的!
目前不尽合理的状况可以用以下几组数据反映出来:
a.社团全体平均得到政府的财政拨款占其全年总收入的10.8%;
b.社团为政府提供服务得能得到相应报酬的只有18.4%;而没有或基本没有报酬的则高达40.4%;
c.有党政领导兼职的社团,他们为政府提供的工作量平均占社团总工作量的42.2%,并不比无党政领导兼职社团(为44.8%)多,而他们却有26.1%的能得到政府的财政拨款;远远高于无党政领导监制的社团(为17.9%)。
以上数据说明,政府的财政拨款数量与社团为政府提供的工作量之间是一种不规则的对应关系,并且受着社团与政府的关系状况决定。
再从积极的方面看,社团服务能力进一步发掘的途径之一就是执行政府剥离出来的部分功能。目前社团服务能力的利用程度与他们为政府提供的服务占总工作量的比例之间正相关关系明显。从这点上看,应当建立一种鼓励社团承担政府功能的制度,一方面减轻政府负担,另一方面发展行动效率更高的第三部门。
由此得出的建议是,应当建立为政府有偿服务的正式制度,即政府购买。而购买的实施者可以是现在业务主管单位的某种归并形式,或者政府的某一类机构(像行业协会发展署)。从而将政府功能界定为:
●规制的执行者:制定规则并确立基本的社会购买标准;
●宏观上的行政调控者:对大多数的社会项目负责;
●财政的部分提供者,以此实现政府出部分资金,民间组织来执行的模式;
●保证财政款项的有效使用。虽然政府不再直接使用,但应对资金的使用效率负责。
政府功能剥离的实验很难在各个方面全面展开,可以找某些方面加以试点。这里建议以一些典型的社会问题的解决方面为先行试点的方面。我们知道,一些公共事务的提供可以交由社会成员自己来解决,而另外一些则难以完全这样做,政府的某种程度的作为是必要的。后者如:养老问题、环境建设问题、社会秩序问题等。在这些方面,由社会成员自己来解决会存在着资金来源、组织体系建设等问题。而完全由政府来做又会陷入官僚体制的弊端中。一个较为理想的模式是政府出资金、出声誉、出组织的最终根源,而由民间组织来具体做事情。落实到一个实例上,可以更清楚地看出这一模式的格局与可行性。青岛莱西市东庄头村老年协会自1990年初成立以来,通过蔬菜批发市场的建设赢得的资金,不仅解决了全村400余老人的赡养、作为、娱乐、劳动等问题,而且有积极参与社会公益事务的解决,显示出他们解决目前农村社会突出社会问题的潜力:村庄公共卫生、绿化环境、扶贫助学、维护社会秩序,等等,而他们所遇到的问题就是希望政府能够在更高的层次上进行组织建设工作,投入与老年人数量相适应的组织建设费用,等。
如果详细解剖这一个案,就会发现老年协会自己解决问题的巨大热情、投入工作时相比于政府(包括村委会)的高得多的效率,这是依靠他们解决这些社会问题的依据。当然,该村老年协会具有一个先天条件,这就是有一个蔬菜批发市场做依靠。但是,如果抛开这点不看,他们在解决老年人活动、环境建设等一系列社会问题时,真正的资金投入并不高,并可能远低于政府做同样事情的投入。如果能够引入政府+社团的模式,社会问题的解决会呈现出另一番面貌。
文化秩序问题(如录像厅)是实行“政府+社团”模式的良好场所。这方面的思路并不只是依据青岛地区的调查,在某地,当将问题越来越严重的社区文化秩序交由小学生(他们自己常常是录像厅的受害人)来执行时,情况发生了巨大的变化,而政府所需要做的仅仅就是授权。
2.业务主管单位:更宽松的形式
业务主管单位是目前急需改革的方面之一,需要改革的理由是:业务主管单位的主要功能已经与原初的制度设计发生了偏离,而成为依附政府型社团获取政府资源的通道和有生命力社团成立与独立运作时的障碍。人们会列举出诸多的改革难点,但对这些难点的考虑是基于这样的前提:取消业务主管单位制。而实际上,我们完全不必取消业务主管单位制度,而只是改变一下其起作用的方式即可。
业务主管单位制需要改革的理由是:
a.它维系着既有社团与政府的原有关系模式,一方面供养着这些社团,另一方面又妨碍着这些社团的自主运作。它的作用已经蜕变。
b.对于那些具有社会基础、符合时代趋势的社团,业务主管制障碍了他们的合法化与独立运作。在新社团成立这里,障碍的原因是这一制度背后对业务主管单位不利的激励结构,因而他们不愿意承担起新社团主管的责任;在既有的社团这里,有生命力的社团更希望摆脱政府的羁绊而独立运作。
c.从执法监管的角度讲,社团的问题已经不是各个不同专业的特殊问题,而是需要一般执法部门加以解决的一般性问题;而在业务活动方面,许多社团所需要的不是业务主管单位的协助与指导,而是自主运作。
业务主管单位难以取消的理由是:
a.绝大多数既有社团还需要由业务主管单位来维系生路、连接他们与政府的通道。
b.一些社会经济活动是在某一特定领域、地域内展开的,在这些活动领域,政府与社团的各自功能具有某种整合与统一,各种不同的组织需要协调与秩序。业务主管制有助于这种要求的满足。
c.有一定比例的社团的确需要业务主管单位的指导甚至领导。
d.社团还很难真正成为具有足够自律能力的独立的社会一方而存在。
如果仅仅将上述两种情况对立起来,就很难找到解决问题的出路。实际上,业务主管单位存在的这些理由不管多么过硬,它至少对有些社团是并不适用的。如,这些社团不需要依靠业务主管单位来获得生存资源;他们的行为与功能可能与某一领域或场所内的功能整合关系并不密切;他们也不需要业务主管的业务指导;他们具有足够的自律能力——而实际上一个社会也应当至少有部分这样的社团。
所以,实际上已经产生了社团的分类:一类是需要业务主管单位的;第二类是业务主管单位需要(掌握)他们的;第三类是互相不需要而只要求有执法监督就可以的。认识到了这一点,有关他们的制度设计就不难解决了:业务主管单位制成为一种宽松的存在形式:一种情形是社团主动寻找业务主管单位,经后者同意后建立正式指导关系;第二种情形是虽然社团没有指导寻找,但某一政府部门可以主动将某种社团纳入自己的名下,从而自己成为业务主管单位。如果两种情形都不存在,那就应当建立一个地方性的审批机构(或第三方中介机构),看一下申请成立社团者是否符合基本的申请条件,符合就应当允许他们在没有业务主管单位的情况下登记注册,并且登记管理机关成为他们的唯一监督者。在后一情况下,如果担心制度不统一造成的问题,可以由地方政府指定业务主管单位加以备案,而不是非要让社团自身找到他们既不需要、又难以找到的业务主管单位。
3.登记管理机关:更宽松的形式
同上述对业务主管单位的要求一样,登记主管部门在有些方面应当有一个更宽松的形式,这些方面就是指那些社区性更强——因而依靠社会加以监督、管理更行之有效的社团。
实际上,许多社团的生存土壤就是最基层的社会。邻里关系、日常交往、最基层的社区组织、管理者的作用等因素都是形成社团、监督社团的最有利因素。因而,在这里不适宜于已登记主管部门为主加以管理。青岛市的被安置社区民间组织的状况充分反映了这一点:他们更多地市依靠社区建立、依据社区活动、人员联络密切、与居委会甚至街道办的接触、沟通、非正式关系频繁,他们的活动也很少超出社区的范围,对于他们,社区之外的过多干预就显得多余;并且带有明显的与将社会纳入国家控制的倾向,这与民间组织、公民社会发展的社会潮流法有着相反的方向。
进一步看,社会本身的活动是一个由最低层、最小规模而逐渐上升、扩大的过程。鉴于社会的复杂、多样性,社会活动只有到了一定的规模才加以登记管理是正确的,也才是现实的;但同时,如果也认为只有到了一定的层次与规模才是合法的,那就肯定是错了。但在政府的现行法规与实际的社会状况之间还存在着一个不协调的地方,对此,一个折衷的办法是备案制;或者就是交由社区管理组织负责。
4.监督的社会化,登记主管成为投诉受理机关
    在对社团的执法管理上,不管是业务主管单位还是登记管理机关,靠他们自身的力量都难以对庞大的民间组织监督到位。而利用社会力量——包括媒体、其他社团、一般公众——却具有巨大的潜力。因此,在对民间组织的管理中,在由政府的严密监督(双重管理体制)向着社会本身自主运作的转化中,应当利用起社会自身的监督力量。
在现阶段,虽然社团认为他们和业务主管单位、登记管理机关的联系都较为密切,但联系的方式却无外乎这样几种表面化的渠道:年检、社团的会议与活动、对方的会议与活动,其中最重要的联系也就是年检。而至于不定期检查、非正式往来等形式却少的很。
据社团问卷反映,目前的监督部门非常分散,45.8%的社团认为是业务主管单位对他们的监督力度最大;41.4%的社团认为是登记管理机关;其他还有:6.6%认为是工商部门。而至于公众监督、同行监督等选择都在5%之下。没有一个部门居于绝对支配地位。
一个弥散于整个社会中的运作体系依靠有限的政府部门来监督并不是很现实的,一个更好的办法是政府机关同时作为主动的监督者和被动的社会投诉受理机构而存在,这是它作为执法机构的全部含义。让与社团活动有关的各种权益人能够成为监督的真正主体,即他们可以在发现有问题时可以找到有效的投诉受理机构。社会监督实际上也是社团较为欢迎的一种方式:虽然只有3.4%的社团认为目前最有力的监督者是社会公众,但却有22.6%的社团认为,未来最好的监督力量是社会公众。这反映了社团作为公民社会组分的实质,应当值得我们重视。
进行监督的一个最重要的方面是社团的财务运作,监督成本的很大一部分来自于这里。但是,如果鼓励社团实行财务公开制度,或者规定实行这一制度,那么监督的成本就会降低。而实际上,这也是社团所欢迎的制度,说明他们对于繁琐的管理体制并不欢迎。 “如果以财务公开为前提而简化管理、促进发展”,那么,有85.3%的社团表示欢迎或非常欢迎,另外13.9%的社团认为是“说不准”,几乎没有社团认为是“不欢迎”。这表明我们管理体制中的一个巨大潜力之所在。
如果社团的更一般性运作也能够实现向社会公开的制度,那么,社会监督的可行性就会增强的更多。
5.人事制度改革中的突破口
人事问题较为复杂。为那些半官方的、休眠期的NGO解决人员待遇问题会走向时代的反方向。但人事制度必须改革,一方面要等待事业单位与政府部门改革向着这里的靠拢(如大社会保障体制,社会职称评价机制),另一方面,NGO领域应有自身的人事制度待遇,以弥补其人员来源与吸引力的不足。办法:①将学生参与社会自愿活动作为一种制度要求,记入档案;有合格证或荣誉证书等。②NGO工作人员在社团组织中的经历纳入整个工作档案中,允许三个部门间相互流动,减少它们与政府、与事业单位的流动障碍,或至少在记录上整合起来。
6.允许一部分社团死亡,扶持一部分兴起
社团是从两条途径上得到发展的,仅仅强调与政府功能分开并不全面。两条途径上的社团中将走到这样一个共同的场所:在某一最适当的层次上提供公共事物或社会服务。
对于自上而下的社团来说,政府应在多大程度上扶持社团是一个难题。不扶持的结果是一个分叉路口:一部分社团死亡,另一部分将走向社会或市场。从根本上讲,这是合理的路径,因为,当社会不需要时,政府也没有必要将之养起来。从社团自身的评价上看,也并不是每一个社团都认为他们有存在的必要性的。有7.1%的社团就是自己认为自己“缺乏存在的必要性”。但是,一个可以作为的方面是:对现有社团进行培训。
但另一面是:政府也不应当为自下而上型社团的成立与自主运作设置障碍。所以,政府目前的角色是:维护了一些类型、障碍了一些类型。被维护的以生存必要性不足的为多,被障碍的多是具有生命力的那些!
    所以,如何扶持那些真正有生命力的社团,使得他们最简单地取得合法性身份并且不受干预地运作是社团发展的另外一个方向。此外,登记主管部门不仅使社团在形式上合法化,而且应起到实质作用:为基层民间组织撑腰,通过使之挂靠在这里,而避免基层政府的干预。
7.其他一些方面的问题
在全国范围内,对社团的捐赠中的税收问题值得考虑。青岛市的情况是:目前只有33.4%的社团认为有其他个人或组织有对自己捐赠的倾向,比例不是很高。
最高比例的社团认为影响捐赠的最主要因素是自己与捐赠方缺乏沟通与了解的渠道;此外,分别只有6.7%和3.4%的社团认为最主要的影响因素是捐赠或项目款需要交税和使用它们时需要交税。但即使这一比例也说明了目前的税收政策方面存在的问题。未来更多地接受捐赠并非遥遥无期,有49.6%的社团正在考虑此事。可以看出,税收问题很快就会提上议事议程。
税收问题的混乱不仅表现在捐赠方面,前面的数据表示,78.4%的社团从未交过税。这与接收捐赠也需交税的情形相反,反映了目前税收政策的混乱。
同样混乱的现象存在于票据的使用、财务报告的产生方式、社团公信制度等方面,它们的规范化是民间组织健康发展的前提。
    最后请注意,以上只是对社团问题的初步分析报告,更详细的问题探讨与对策制定尚需更多的工作。   
清华大学课题组


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