首页慈善超市慈善善客慈善公示资讯中心 ┊    ┊ 设为首页加入收藏┊    

    您所在的位置: 首页 >> 慈善新闻> 民间> 民办非企业单位报告
民办非企业单位报告
添加时间:2007-1-14     作者:admin     来源:中国(深圳)慈善公益网  【字体:  

  
一、概况
民办非企业单位(以下简称为“民非”)与社团有着某种类似之处。它也有自下而上与相反方向的两条成长渠道,但与社团比起来,这里的典型的有社会自发生成的组织占据更为重要的地位。
民非中的问题也包含在社团那里出现的一些最基本的民间组织问题,如登记注册的难度,双重管理体制中的问题,社会监督问题,人员的编制、保险等问题,以及减免税等问题。但是,作为民非,他们还有一个令人们关注的核心之处,这就是与产权相关的问题。这一问题之所以重要,就是因为民非的核心在于经营,目前中国民非的经营动力又主要地来源于营利要求;而对这一问题的看法与解决思路将直接影响到其他重大问题的解决。
从性质上看,民非属于非营利组织(NPO),他们应当具有产权为社会所有、经营收入不能分红两项重要特征。从这一点上看,他们类似于公共组织。但是,他们又具有独立于政府而自主运作、不必然地接受政府财政拨款等不同于公共组织的地方。因而他们属于社会中不同于政府与企业的第三部门。由于NPO的生存与运作资源主要来自于社会捐赠和一般是微利的经营收入,因而,他们经营的动机主要来自于社会公益心或个人事业要求。在此认识前提下,我们可以对青岛市的民间组织加以考察:从现状来看,他们实质上是NPO吗?他们具有成为NPO的社会与个人基础吗?他们的内在倾向性如何?
更进一步的问题是:他们应该是民非吗?或者应该一概将他们划归为民非吗?他们应有多大的比例转变为工商登记的企业?相应的管理体制应当是什么样子的?政府的管理与扶持角色应当如何?要解决这些问题,在本报告中相关的考虑维度或影响因素有:民非的成立动机、他们的公益性、他们的资源来源与处境以及他们与政府的关系等。
本次调查共回收有效民非问卷906份,其中登记在市民间组织管理局的有464分,区民间组织管理局的338份,登记在业务主管单位的77份,单位内部的3份,其他3份,21份未答。又其中,在各行事业中的分布见下表:
                                                 表1:社团类型分布
频数
百分比
有效百分比
累计百分比
民办幼儿园
168
18.5
19.8
19.8
民办小学
31
3.4
3.7
23.4
民办中学
25
2.8
2.9
26.4
民办学院或大学
24
2.6
2.8
29.2
民办专修(进修)学校或学院
57
6.3
6.7
35.9
民办培训学校或中心
129
14.2
15.2
51.1
民办门诊部(所)、医院
50
5.5
5.9
57.0
民办康复、保健卫生、疗养院(所)
9
1.0
1.1
58.1
民办艺术表演团体
2
.2
.2
58.3
民办文化馆(活动中心)
2
.2
.2
58.5
民办图书馆、民办博物馆、美术馆、
1
.1
.1
58.7
民办科研院(所、中心)
43
4.7
5.1
63.7
民办科技传播或普及中心、科技服务
5
.6
.6
64.3
民办体育俱乐部、民办体育场、馆、
55
6.1
6.5
70.8
民办职业培训学校或中心
105
11.6
12.4
83.2
民办职业介绍所
1
.1
.1
83.3
民办福利院、敬老院、托老所、老年
46
5.1
5.4
88.7
民办婚姻介绍所、民办社区服务中心
14
1.5
1.6
90.3
民办评估咨询服务中心
3
.3
.4
90.7
法律服务业
57
6.3
6.7
97.4
其它
22
2.4
2.6
100.0
以上合计
849
93.7
100.0
缺省
57
6.3
总计
906
100.0
           
二、民非基本现状分析
1.两条产生民非的途径
有24.9%的民非是由公立单位转变而来,低于社团32.0%的比例;75.1%的民非最初成立时就是一个独立于政府的单位,表明大多数民非都具有一定的自下而上的性质。
2.登记注册有一定的困难
    与社团相比,民非的成立要更困难一些,在征得业务主管同意与登记主管部门许可两方面都是如此。
在寻求业务主管单位的批准时,18.6%的民非认为是“难”或非常难,37.6%的认为“有些难度”,显示出民非比社团更难征得业务主管批准的状况。民非多是一些新成立的提供社会公共服务的实体,他们不像许多老牌社团那样是政府机构或职能的延伸,这是导致他们与业务主管单位打交道难的一项重要原因。在总共400余家回答为有困难的单位中,216家认为难的原因在于手续繁琐,占有效回答的50.8%;107家(占25.2%)认为进入标准设置过高。
此外,更值得引起注意的是,有38家认为是找业务主管单位难,17家认为是业务主管单位不愿意让本单位进入其管辖的范围之内。这总共55家单位的情况最突出反映了目前民非准入制度中的问题,他要求民间组织的合法化必须与旧体制下的政府管理部门相吻合,也必须与目前的责权利失衡的双重管理体制相配套。这种情况在社团那里同样谈到。
在登记管理机关申请登记时,认为难度很大的占2.8%,较大的占16.7%。而在难度大的原因中,44.5%的认为是手续繁琐,33.0%的认为是标准太高(包括注册资金太多),11.6%的认为是名额限制。
3.与业务主管单位的关系类型及其含义
同社团的情形一样,民非与业务主管单位、与登记管理机关都具有较为密切的联系。见下表。同时又可以看出:第一,民非与政府部门的联系要远远逊色于社团的情形;第二,民非与业务主管单位的联系要高于他们与登记管理机关的联系,这一规律与社团中的情形相同。
表2:民间组织与不同的管理机构之间联系的密切程度
联系的密切程度
联系密切
经常联系
偶尔联系
没有联系
民非与业务主管
20.2
50.7
25.5
3.6
民非与登记部门
9.3
50.9
33.7
6.1
社团与业务主管
38.8
39.7
18.8
2.8
社团与登记部门
17.0
55.6
23.4
4.0
而至于这种关系的类型,则非常相似于领导-被领导的关系,41.2%的民非认为自己就是这样。这是一种很不正常的现象,它说明,民间组织的自主运作性实际上被很大程度上给剥夺了。但同时也有4.2%的民非认为自己与业务主管单位之间是合作关系,这值得我们积极地关注;而最大比例的民非(49.9%)仍然选择了指导-被指导的关系。
与业务主管单位联系的实质更可能是在对政府资源的利用上,这典型地表现在业务主管单位对本单位所起的作用。调查结果是,44.3%的民非认为业务主管单位对自己的作用很大,接近一半;另有一半(50.1%)的单位认为有些作用。认为“没有作用”和“有反作用”的比例就只有很低的了。在实际表现上,民非有困难、有问题则会找业务主管单位帮助解决。经常找的比例为39.7%,偶尔找的为48.0%。其中282家(占总数的33.0%)民非认为找业务主管单位时会起很大的作用。
然而,这只是问题的一个方面,其另一面是,即便如此,民办非企业单位仍然难以与他们在政府部门那里的公立伙伴相提并论,在一些正式规定或者非正式默认的方面,民非都无法得到事业单位同样的待遇。数据显示,与公立的同类单位相比,13.8%的单位认为自己明显有被不平等待遇之感;47.2%的民非认为“有一些”。也正是由于这样的原因,39.5%的民非“愿意”自己成为公立单位,略高于“不愿意”的选择比例(32.8%),其他27.8%的选择了“难说”。


领导-被领导关系不仅违背了民间组织自主运作的性质,而且带来了运作上的低效率。位于另一个良好的极端的是民非与业务主管之间的合作关系,甚至“没有关系”。我们目前在政策上并不赞成这种模式,然而实际上,有一些单位却做到了这一点,并取得了很好的成就,显示出了政策变革的方向。见下图


图1:民非单位与业务主管单位的关系类型与该单位的生存状况之间的关系
我们还可以对选择“合作关系”的民非单位加以进一步分析。做这一选择的占4.2%,共有37家单位作此选择,他们分布于民办幼儿园、民办培训学校、民办科研院所、民办体育俱乐部等方面。他们是这样一些机构:
●志愿者参与活动的比例较高,为27.3%,超过了18.7%的平均数;62.2%的有不收费的纯公益性活动,超过了51.9%的平均数。可见,他们代表了公益性较强的组织类型。
●他们代表着社会自身的成长机制,由公立机构转变而来的比例为15.6%,明显低于24.9%的平均水平。
●他们的服务能力的利用程度更高,利用一半及以下的只有11.2%,远低于25.4%的平均水平。
   ●他们生存状况良好,自认为是“非常好”的比例为16.2%,远远高于3.9%的平均水平;而认为非常困难的比例为5.4%,也低于9.7%的平均水平。
   ●他们创立时的独到之处是“独特的技术”与“创业精神”,分别为29.7%(平均数为18.1%),27.0%(平均数为17.3%)。而营利动机与造福社会的价值观都相对偏低。可以看出,他们是拥有技术而创业型的组织。
    可见,这是一些在目前阶段最优秀的组织,我们不能简单地将其优秀归结为他们与业务主管单位之间的合作关系,但它至少可以表明,即使目前的业务主管单位制度是不得已而为之的,那也不宜将之强行规定到所有民间组织头上,进步的制度或许会在少数组织身上首先表现出其生命力来,这时,制度创新可以是允许个别组织的一种小小的例外,就像改革的试点一样。
4.对民非的监管状况
在民非活动的开展中,监督主要来自于两个方面:业务主管单位与登记管理机关。这同社团的情形一样,它根源于目前的管理体制。具体地看,监督力量最大的,36.5%的认为是登记管理机关,52.4%的认为是业务主管部门,业务主管部门的作用被突出出来。见下表。
可以看出,民非与社团一样主要依赖于目前的双重管理者的管理,责任人分散。同时,民办非企业单位相对更倚重于业务主管单位的作用,这与他们的业务活动有一定的关系。最后,对于民间组织的监督都没能形成社会化的监督机制,公众监督仍然处于很低的水平;而同时,民间组织自己却认为,实际监督中的公众力量应具有高的多的比重。
表3: 对各类民间组织实际(及应当)监督力度最大的机构(群体)类型
监督力度最大的部门或群体
业务主管单位
登记管理机关
公众
其他
实际情形
民非
52.4
36.5
4.6
6.5
社团
45.8
41.4
3.4
9.4
应当的情形
民非
39.2
21.2
22.8
16.8
社团
31.1
35.4
22.6
10.8
5.一般性的社会、制度环境
像社团一样,这里仍是从对人员的吸引力、基本人事制度与待遇、税收及票据等几个方面来看一下目前所存在的问题。数据结果与一般的知识没有很大的差异。
第一,人员加入社会保险状况稍好于社团,为员工购买保险的单位占据了47.9%,近乎一半,远高于社团的26.6%的水平。但同时表现出的问题是,未购买保险单位为52.1%。
第二,员工的档案散乱放置,放在原单位的最多,占据31.9%;其次是本单位内部:28.9%;市人才交流中心:24.1%;劳动力市场:7.0%;其他:8.5%。可见,这方面的政策继续随着整个社会的人事管理制度的改革而完善。
第三,民非人才引进中遇到的主要障碍是福利待遇问题,涉及55.4%的民非单位,这与社团的最主要问题是编制问题(涉及43.4%的社团)的情形有所不同,而第二位的编制问题仅占17.3%。说明在多数民非这里,人员编制已不成为问题,这与社会已进入由市场经济所主导的潮流有关。
第四,民非员工的报酬水平与整个地区的平均工资水平相比中等偏低。其中认为差不多的最多,占51.7%;认为低的占39.7%;认为高的占8.6%。这组数据与社团较为接近,但稍偏低。
第五,只有16.7%的民非有被捐赠的意向;41.7%的民非有争取捐赠或优惠贷款的努力;而影响捐赠的最重要因素是缺乏与捐赠者的沟通(30.2%);其次是本单位的影响力不够(25.6%);再次是捐赠或项目款需要交税(14.1%)。这最后一条涉及到了政策法规方面的问题。估计随着以后捐赠行为的增多,这一问题将会突显出来。
第六,年终报告的产生方式
主要有两种:年终由会计做出,内部审计(占33.3%)或由外部注册会计师等审计(占40.2%)。14.9%的无严格审计,9.0%的不做年终报告。而至于财务报告的公开情况,只有16.1%的民非常年向社会或资助方开放财务报告;47.8%的只是需要时提供,36.0%的不提供。情况比社团更不理想。
在税收与票据方面,存在着同样的管理混乱问题。
第七,税收方面:28.2%的民非没有交过税,虽然远低于社团78.4%的水平,但对于一个以经营为主的实体来说,已是一个很高的比例。
以上七个方面总体上可以看出民非生存的一般社会状况,它反映出的是过渡阶段或社会转型阶段的特征。
三、民非的营利性与企业化经营的实质
    与社团不同,民非的主要活动是实体经营性的。经营有两种情形:①不营利或所营利润用于公益事业;②营利。作为民非来说,他们属于后者,也就是说,他们的产权不属于出资者所有,他们的运作来自于民主化决策,他们的营利不用于分红。这就是所谓的非营利组织(NPO)。那么,目前青岛市的民间组织的状况又如何呢?介于营利与非营利之间的微妙而难以把握的平衡关系,这一问题就显出其有趣的一面。以下调查数据将告诉我们一个较为真实的答案。
    1.经营运作中的表现
    (1)主要出资者决定单位的主要负责人
    最主要的一种产生方式是最主要的出资者单方决定,这种情形占据48.0%。
除此之外,由董/理事会/教代会选举产生的占据22.5%;业务主管单位派遣、任命或者同意后上任的占据17.0%;单位内部民主产生的占9.6%;另外2.9%为其他方式。
虽然业务主管单位仍然占据一个重要位置,但与之相比,第一出资者的重要地位已经别无替代。
(2)人员工资标准主要由单位自定
这一选择占63.3%。说明民非单位已在相当程度上远离了他们公立机构的对应者——事业单位,只有21.5%的是参照同类事业单位的标准;此外还有10.3%参照的是企业标准,这与单位自己确定的情形一致。另有4.9%的其他选择。
(3)与上述情形类似,一半以上的(55.4%)民非在人才引进中遇到的主要障碍是员工的福利待遇问题。编制、户口等计划体制下的制约手段已经不起太大的作用——它们分别占17.3%和12.3%。
(4)民非的生存状况不是很好,主要原因在于经济方面
民非总体的生存状况为:非常好与非常乐观的占据21.2%;非常困难和较为困难的占据30.1%;其他48.7%的为希望与困难并存。可以看出这是一种总体上困难多于乐观的状况。
而在对困难的原因作回答时,则看到一种市场竞争的局面:69.6%(或484家)的有困难者认为困难的原因在于市场竞争太激烈,显示了优胜劣汰的市场运作原则。
其他原因多而分散,位于第二位的是体制性原因:与公立单位相比不公平,但选择比例已降至8.3%。位居第三位的是认为单位自身缺乏服务能力,只占6.0%。
    (5)民非单位的创业契机
    NPO作为非营利性的机构,其创始时就该体现出与企业不同的契机。但实际情况并非如此。本次调查发现,民非单位创立时的最主要的资源依据中,具有公益特色的、造福于社会的价值观所占比例并不高,第一选择与第二选择的总和也只有29.2%;而同时,却有7.4%的单位的第一选择是营利的动机,第二选择中这也占5.8%,他们的含义是:通过举办非营利组织来营利。
         表4:民非单位创立时最重要的资源依据
第一选择
第二选择
数量
百分比
数量
百分比
独到的技术
159
18.1
64
7.8
资金保证
247
28.1
132
16.2
创业精神
152
17.3
292
35.7
造福社会的价值观
140
15.9
109
13.3
人力资源
86
9.8
98
12.0
特定的机会
20
2.3
70
8.6
营利动机
65
7.4
47
5.8
其他
9
1.0
5
0.6
总计
878
100.0
817
100.0
    (6)产权归出资者所有
    有高达61.2%的民非认为,其产权归出资者所有!此外,与此类似的,20.5%的认为归“本单位”所有,12.6%的认为归合伙人所有;1.6%的“不明确”,4.1%的为其他选择。
这组数据是以上情形的自然延伸结果,同时也最能说明民非的企业化性质。注意,该数据不是表明产权的实际归属——后者已在《民办非企业单位管理条例》中有明确规定——而只是想说明,在经营者自己的心目中,他们经营的性质和产权的归属。
以下一个部分是对此问题的进一步展开,并表达同样的思想:目前以民非的形式存在的机构,他们实际上并不具备作为NPO而存在的基础。
2.单位自身的选择:企业?民非单位?公立组织?
看一下被调查者本身在三种典型的组织之间的选择是有益意义的。如果大多数民非单位不仅以民非的形式存在,而且他们又主动选择这种存在形式,那么,他们目前的存在状况就有可能说明其存在的合理性,如果现在的存在形式只是一种强制性的,而没有代表经营者自身的选择,则反映出有潜在的问题存在。
此外,如果每一种存在形式都只被一部分民非选择,那么,就需要进一步搞清什么样的民非喜欢以政府公立机构的形式存在,什么机构愿意企业化经营,以及什么机构愿意以目前的形式存在。以下是数据分析结果。
(1)目前的民非单位中,有一部分自己愿意成为企业
对被调查者所提的问题是:“你愿意自己的单位成为工商登记的企业性质并按照企业加以管理吗?”结果,回答为“愿意”的民非单位占民非总量的21.6%,这一比例不是很高,却具有很大的说服意义:第一,虽然以民非的形式存在具有某些优惠条件,但是经营着自己不愿接受这些条件;第二,以民非的形式存在需要以社会公益性目的为目标,但是单位自身不愿意接受这一非营利目标,也即它们更大的激励力量在于营利性。
值得注意的是,这种选择虽然有违于他们目前NPO身份的要求,但确实与目前中国事业单位的改革方向相一致的,是褒是贬值的更多的思考。
(2)目前的民非单位中,有一部分自己愿意成为公立机构
提问的问题是:“如果让你的单位成为一个公立单位,你愿意吗?”,回答为愿意的占39.5%,比愿意成为企业的多;回答为“难说”的占27.8%;明确表示不愿意的就只剩下32.8%,不足三分之一。这里的情况反映出一种与社会变革相反的方向,但同时更表明目前的民非只是外在的强行界定性,缺乏经营者自身的动机与价值基础,在这一点上,它与前一种想成为企业的情况具有相同的说明意义。
(3)想成为企业的是一些运营状况良好的民非单位


在本单位的生存状况方面,愿意成为企业的总体上要好于不愿意者。那些愿意的单位其生存状况“非常困难”和“较为困难”的比例之和为20.7%;而不愿意的单位则高达32.9%。相反,在“较为乐观”和“非常好”的选择中,则分别为31.9%和18.1%。见下图:

图2: 生存状况与是否愿意成为企业的关系
(4)想成为公立机构的整体上是一些状况偏差的单位
从调查的数据可以看出这一点来:选择愿意者,其生存非常困难的比例高达15.3%;而“不愿意”、“难说”者的比例仅分别为5.9%和6.6%。“非常好”的比例则正好颠倒过来:三者分别为1.8%;4.1%和7.0%。


图3:生存状况与是否愿意成为公立单位的关系

(5)四种民非单位类型及其各自特征
按照上述自我选择意愿,目前的民非有是否想成为企业之分,又有是否想成为公立单位之分。二者交叉形成四种类型:①只想成为企业的;②只想成为公立单位的;③既不想成为企业、又不想成为公立单位——因而只想作为民非而存在的;④既想成为企业、又想成为公立单位的。调查结果为,以上各类型的数量为:38个民非只愿意成为企业而不愿成为公立机构的;226个愿意成为公立机构而不愿成为企业的;219个既不愿成为企业、又不愿成为公立机构;总共是90个既愿成为企业、又愿成为公立机构的。另有222个在是否愿意成为公立机构中选择难说者,这里暂不予考虑。
首先看以下四种类型的生存状况,数据见下表:
表5: 民非单位的生存状况与其倾向于成为的单位性质之间的关系    单位:%
单位的生存状况
总计
非常困难
较困难
困难+希望
较乐观
非常好
单位的倾向性选择
企业
5.3
18.4
50.0
13.2
13.2
100.0
公立
18.4
25.1
44.4
10.3
1.8
100.0
企+公
6.7
14.6
43.8
32.6
2.8
100.0
民非
6.0
18.9
59.9
12.4
2.8
100.0
表中数据较为清晰地反映出,生存状况最好的是第一种类型:只想成为企业者;最差的是第二种类型:只想成为公立机构者;而想成为民非的居中。同样居中的是既想成为企业、又想成为公立机构者。
这是一个值得关注的结论,因而可以更清楚地加以图示化表达。首先,将选择非常困难、较困难、困难与希望并存、较乐观、非常好的分别计为1、2、3、4、5分,然后将每一类的分数相加,分数越低说明生存越艰难。结果为,只想成为企业者的得分为3.11;只想成为公立机构者的得分为2.52;想成为民非者的得分为2.83;既想成为企业、又想成为公立机构者的得分为3.09。


图4:四种不同类型的民非单位的生存状况


这种情形很容易启发人们寻找他们作此选择的原因,一种初步的推论是:民非单位的不同选择倾向代表了他们不同的获取自我利益的最佳方式,或者说是他们的最佳生存途径。
目前的各民非单位所处处境相差不多,此时,一些生存状况良好的民非之所以生存状况良好,就是因为他们能在市场上获得较多的资源,因此,他们不需要过于依赖政府资源或者财政拨款来生存,也不希望过多地受制于政府的干预。但是,那些生存状况很差的单位,由于他们在市场上获取资源的能力有限,因而更希望通过政府养起来的方式继续生存下去,因此而失去独立性也在所不惜。这可能是他们选择公立机构的原因。在两个极端之间,愿意以民非形式存在的,他们一方面看中了他们与政府部门的继续联系、税收减免优势,另一方面又可以部分获得独立运作的自主性和在市场上获取资源的生存途径。
因此,在三种选择之间可能存在着一种资源替换关系:政府扶持←→自主运作;财政拨款←→市场经营。能力更强大的那些单位他们更希望自主,能力弱的那些更希望依赖政府,因而这是一种以牺牲自主性换取政府资源,或者以牺牲政府资源换取自主运作的选择。在这种视野下,任何单位的选择都只是一种实用的选择,而不是说各自有相应的社会价值基础;而在这里更为重要的则是,选择以民非形式存在的,可能是一种利益上的妥协,而不表明他们已具备非营利性的基础。在以下对公益性及公益性悖论的讨论中可以更清楚地看到这一点。
这里的讨论实际上涉及到了民非的基本性质问题,由此引发的政策上的问题是:民非的产权归属!对此的可能答案有两种相互对立的情形:第一,既然目前的民非已经实际上为企业化营利,既然已经不存在非营利的基础,那么就需要改变他们目前的产权结构,以使更行之有效的激励结构得到光大;第二,企业化营利行为不合理,应对之加强监管、规制,使之成为真正的以公益性为基础的非营利组织。
如果我们具有的只是上面的信息,那么很显然,目前的民非单位应当大规模地私有化:那些选择了企业偏好的机构应当营利组织化,那些选择民非的机构由于不是真正具备民非营利的基础也该营利组织化,而那些选择了公立组织的机构正好是与国家的事业单位改革方向相向而行,因而也应当营利组织化。但是,我们还应当考虑另外一个方面,机构的公益性行为,而在这里公益性的最重要的一个表现就是它可以与营利性共存,出现这里称为是公益性悖论的一面,以下对之讨论。
四、民非的公益性与公益性悖论
1、民非单位的公益性
与非营利性相对应的是公益性,即做着对社会有益但却自身不营利或少营利的事情。那么,目前的民非有公益性行为吗?有公益性动机吗?有外界对其公益性的明确感受吗?
答案是,三者都有。但同时,又存在着公益性悖论:那些公益性很明显的行为或动机,又与较高的营利动机联系在一起。对这一悖论背后原因的认识存在着难度,但这一现象本身却是可以较为清晰地显示出来的。
(1)公益性的基本表现
我们难以从“是否真正地为自己营利”这一点上来关注公益性问题。取而代之的,我们使用这样几个指标来表达公益性的几个不同侧面:①最初创建“本单位”时的契机,从中可以看出公益性动机是否明显存在;②“本单位”开展活动时是否有志愿者参加。该指标表达在别人心目中一个组织活动的公益性程度,因为志愿者更倾向于参与具有公益性的组织活动;③“本单位”是否在做争取捐赠、支持基金或优惠贷款的努力?(或者有没有一些个人、团体或社会组织对“本单位”有捐赠或资助意向?),这也是表明在别人眼中一个单位的公益性程度;④民非单位的自我填答:本单位运营中有没有不收费的纯公益性活动?
仔细分析会发现,这些指标都存在其自身的问题,但在公益性这种复杂问题上,这些问题是可以容忍的。依据这些指标,民非可以明显表现出其公益性的一面,显示出了他们与企业行为的差异。见以下数据:
●有总和29.2%的民非认为“本单位”创立时最重要的资源依据是造福于社会的价值观(包括第一选择与第二位选择的总和),这一比例尽管不是很高,但仍然能够显示出NPO的本质特征;
●18.7%的民非开展活动时有志愿者参加;
●16.7%的民非认为有一些个人、团体或社会组织对本单位有捐赠或资助意向;
●41.7%的民非在做争取捐赠、支持基金或优惠贷款的努力。见下图:
 
(2)公益性指标之间的相关性
进一步分析发现,这些公益性指标之间还具有某种相关关系,这可进一步说明公益性的真实存在性,见以下数据:
●有志愿者参与活动的组织,更倾向于得到外界的捐赠。在活动中有志愿者参加的组织中,有29.9%的认为外界对其有捐赠或资助意向;而在活动中没有志愿者的组织中,这一比例仅为13.1%。类似地,有志愿者参与其活动的组织中,64.6%的在做争取捐赠、支持基金或优惠贷款的努力,而没有志愿者的这一比例降为35.6%。
●在获得捐赠方面,另外一个指标似乎比志愿者的参与具有更明显的标识意义:“本单位有没有不收费的纯公益性活动”与捐赠的正相关关系更明显。认为有纯公益性活动的组织中,有23.8%的认为外界对其有捐赠或资助意向;而在没有纯公益性活动的组织中,这一比例为9.1%。做争取捐赠、支持基金或优惠贷款的努力方面也有相同规律的差异。
●是否有志愿者参与活动的单位,其最初创立时的动机有异。在是否出于造福社会的价值观方面,有无志愿者参与的单位选择比例分别为18.8%和15.5%,前者略高于后者;而在是否出于营利动机方面,有无志愿者参与的单位的选择比例分别为4.3%和9.2%,差异较大。说明,有志愿者参与其活动的机构,当初成立时就具有较高的公益性出发点。
   ●是否有纯公益性活动的单位,其最初创立时的动机差异明显。在是否出于造福社会的价值观方面,有无纯公益性活动的单位选择比例分别为22.0%和9.0%,前者大大高于后者;而在是否出于营利动机方面,有无纯公益性活动的单位选择比例分别为1.6%和14.1%,差异十分巨大。说明,有纯公益性活动的机构,当初成立时就具有明显的公益性出发点。
2、公益性悖论
这里所说的公益性悖论是指公益性与营利动机的共生。其具体的表现形式是营利性动机更强的机构群体,他们的公益性表现可能也是更高。这是一个还难以得到有力解释的现象,但其一些具有说服力的数据却是容易表达出来的。
(1)运作动机与喜欢的形式之间的悖论
创立时出于营利动机的单位,只有13.1%的愿意成为工商登记的企业;而出于造福社会价值观的,却有16.7%想成为企业。这是一个典型的悖论:它一方面说明营利的场所不限于企业;另一方面又说明,企业也不一定不具有公益性。
(2)愿意成为企业的机构表现出了更高程度的公益性行为
有三个指标上的数据可以反映这一情况:愿意成为企业的机构有更高比例的志愿者参与活动,也有更高比例的纯公益性活动,在是否在做争取捐赠、支持基金或优惠贷款的努力这一点上,也是……。
●愿意自己的单位成为工商登记的企业性质并按照企业加以管理的,60.5%的认为其单位运营中有不收费的纯公益性活动;而在不愿意者那里,这一比例降为50.1%。
●愿意自己的单位成为工商登记的企业性质并按照企业加以管理的,25.5%的在其开展活动时有志愿者参加;而在不愿意者那里,这一比例降为16.8%。
●愿意自己的单位成为工商登记的企业性质并按照企业加以管理的,49.0%的在做争取捐赠、支持基金或优惠贷款的努力;而在不愿意者那里,这一比例降为40.1%。
(3)两个公益性变量同时考虑时的悖论现象
那些既有志愿者参与活动、又有争取捐赠努力的机构,想成为企业的比例最高!并且由高到底的顺序是:既有捐赠、又有志愿者的(29.9%)>有捐赠而无志愿者的(22.3%)>有志愿者而无捐赠的(20.9%)>捐赠与志愿者都没有的(16.4%)。
(4)本报告中划分出的四种民非类型中的情形
在四种类型中,愿意成为民非这种非营利机构的单位,他们的志愿者的比例最低,为13.8%!其他几种类型为,只愿成为企业的:16.1%;只愿成为公立机构的21.7%;公立机构+企业选择的:18.1%。
悖论的继续表现为:希望自己成为非营利性的民非组织这种机构,其举办时的营利动机最强,第一选择中有19.9%是出于营利目的,远远高于7.4%的平均水平!
四种类型在纯公益性活动方面也是如此,只想成为民非的机构,其不收费的纯公益性活动的比例最低(35.6%),而只愿意成为企业的却比例最高,为63.2%!其他两种类型居中,分别为55.2%(都愿意)和53.0%(只愿成为公立机构)。
3、公益性悖论的简单解释
以上大量数据表达了公益性悖论,而实际上,悖论并不限于以上数据,在整个领域里公益性与营利性的同时存在本身就是悖论。
详尽地揭示悖论产生的原因不是一件容易的事情,这里也不想这么做;但简单地分析一下悖论的可能产生原因却也是有益的。
我们所探讨的是这样一个领域,在这里与一般性的企业经营活动不同,其最大特征是,公益性与营利性可以相互促进。一方面,适当的营利性可以促进公益事业更有生存与发展的基础,这一点大家都知道,并将之形容为:所营利润只要不用于分红而继续用于公益事业的仍为非营利性行为。但相反的一面却不容易引起人们的注意:公益行为也有助于促进营利行为。公益性对营利性促进的原理是,通过一些有将更多的社会成员卷入的公益性行为,在社会中获得自身的组织声誉,吸引更多的人们对其服务产品产生需求,或者是人们对其服务产品更加信任。民非单位服务产品这种与一般商品的不同之处也是导致同一个领域中既存在营利组织又存在非营利组织的原因,而这种同时存在性并非在任何领域都是存在的。在这种领域内,民非以其公益性行为赢得了人们的信任,从而弥补了市场的空白。但我们也应当看到,市场本身也具有一定的弥补市场失灵的倾向,从而避免自己在其中失败。当公益性有助于人们对其产品的选择时,企业组织也会理性地采取它们的,如果是用经济学术语加以表达则为:组织通过公益性活动作为产品营销的手段。实际上,在我们的调查数据中,已经显示出了这种结果,在已进行纯公益性活动的民非中,有13.0%的机构认为这种活动对机构的营利性活动具有很大的促进作用。而至于认为有一些作用的,其比例就更是高达65.1%!
因此,可以说公益性行为更易使得组织得到社会资源,更有资格进入市场,这就是公益性与营利性具有正相关性的原因。而至于那些营利的表象更弱的机构,他们的公益性表现也要弱,但这不是说这些机构更不公益,而只是说明他们有另外一种选择自己的生存空间的方式,这是一种资源获取策略,其依据是自己自身的资源约束。
还可从更宏观的社会制度上看,目前中国正处于社会转型期,在社会服务领域也腾出了巨大的需求空间,这是一个市场空间,就像它同时又是一个非营利性事业的反战空间一样。这是一个诱惑力陷阱,受其吸引更多的可能是那些以营利为目的的机构。而又由于制度的自然激励结构,即使以民非单位的形式进入,也不可避免地向着营利的陷阱进入。在进入途径出现相对拥挤的时候,就显示出了能力差异的效果:能力更高的要直接进入企业化经营,而能力差一些的可能退避政府这里。完全的退避喜欢选择公立组织,不完全的退避则更倾向于选择民非单位。这就是悖论的表现。
五、产权问题:私有性还是公益性?
1.产权私有的依据
公益性与营利性的矛盾也造成了现有民非单位产权的应有归属问题,或说他们该不该作为民非而存在的问题。可以从两个方面来考虑它,在这两个方面,都可以得出民非单位适度市场化的结论。
第一,从目前组织的实际激励结构来考虑问题。在这一方面,无疑对大多数组织真正起激励作用的是营利的动机,因为即使是公益性行为,其背后的目的也可能就是营利。从这一点上看,将产权交由投资经营者会更加激发他们的运作动力,而且实际上,绝大多数的组织也是基于这种认识来进行经营的,他们并没有认为他们的组织产权不属于自己所有。
目前的产权结构可能有两种结果:一是虽然规定了产权不属于投资主办者所有,营利不能分红,但实际上却根本做不到这一点,从而非营利性只是一种自我安慰,反倒助长了经营者的投机行为。二是严格监督,真正做到非营利性。这样的结果是经营运作的动力大半消失,社会服务的提供出现低效率,甚至供给不足。
第二,从社会三部门之间的关系角度来考虑问题。在这一视角上,可以看到有两种提供公共物品的方式:市场组织与民间组织。两种组织具有不同的功能与作用,市场组织的最大特征是效率性,所以,能够通过市场提供的公共服务,目前一般都从政府部门中分离出来,交给营利组织。同理,在市场组织可以有效提供的地方,非营利组织一般也都不再介入,或者至多以竞争者的身份介入。
这一点落实到非营利组织(NPO)理论上则是,NPO是在市场失灵的地方产生的,它的作用是弥补营利组织在市场机制之中无法发挥的作用。而在市场能够提供时,市场本身的效果就是公益性的满足,虽然每一个企业都不是以公益性为目的的。而目前我们国家的情况是,在医疗保健、文体运动、教育文化、科研、社会服务等方面都还没有或者刚开始建立市场机制,在青岛,登记成营利组织几乎是没有。引入市场机制或进入市场体系实际上也就是我们国家事业单位改革的目标。
我国医疗、教育领域自80年代的改革就是使之市场化(转化为民办的以及增加新的民办的)过程[1]。其道理就在于要通过市场化而引入新的经营动机,所以,不能再抱着“公益性”(或不能营利性)不放。实际上,改革就是要他们的营利性动机的释放!——一个机构应有自己的运作机制,这一机制应当有效率。由政府转变到市场机制符合这一要求。一旦市场初步成型,我们才会发现市场之外还有需求,它们不能通过企业来解决,于是出现了真正的非营利组织。在没有市场的情况下,不宜过于强调非营利组织。
这里提请注意:上述分析的基础是我们国家的市场化背景和市场经济效率优先的价值观,我们在这里无法进入更抽象的、涉及更多的价值基础的论证。
2.公益产权的依据
目前民非的大量繁荣与它们的企业化实质有关,也与民非的优惠条件有关。在没有相应的市场的情况下,民非是在填充市场空白,而且是在利用民非的优惠条件来填补空白。显然,民非的快速发展与政府的支持有关。政府的支持对整个社会是有益的,即使是支持营利性组织也是如此,因为市场的形成本身这一点也可以说是社会的一大公益。那么服务提供机构作为民非而存在是否有利于他们获得政府的支持呢?从目前民非单位的政府资源获取的一条重要途径是业务主管单位这一点上看,答案就是肯定的。而且,以民非的形式存在还有利于这些机构在运作中获取志愿者的帮助以及来自社会、个人的公益性捐赠。这一点反过来看则是,社会捐赠而来的资产不能归属于某些个别人的门下。
建立公益产权的第二个依据是,在具有一定量的市场营利组织之后,仍然可能会无法满足社会服务的实际需求,尤其是在市场失灵之处。
建立公益产权的第三个依据应当是对服务内容的考虑了,其背后最大担心也许是像教育这样的事也会受到营利性的影响。这一问题也许是一个不成问题的问题。如果仍然以市场经济价值观为基础,那么,就总能够设计出一种制度结构,使得教育效果不会受其营利性的影响。
然而,上述产权私有与公有的依据并不是相互排斥的,它所自然要求的实际上就是同时设置公益与私有两种产权形式,而不是依据运作领域强行规定产权的归属。
六、相应的政策建议
1.沿顺事业单位改革方向,在民非单位这里引入市场机制;甚至在产权上,实行更加激进的措施,在民办医院等领域,在一些本身有企业化意愿的具体组织那里,首先实行产权改革。
2.即使是营利性,甚至最终会成为企业,政府仍然应当在其市场形成的初级阶段给予一定的优惠,因为填补市场空白本身就是公益性。但一个合理的支持界限在哪里?与企业相同吗?非资金性政策支持吗?
对于中介组织,有的是社会急需,有的是社会过剩;有的产生社会正外部性(如填补政府的研究空白),有的产生社会负外部性(如伪劣中介);而且各民间组织之间仍存在着公益性的不同。所以不能有一个统一的政策,而扶持的尺度也只能在政府那里掌握——该扶持谁、不该扶持谁等。所以要求地方政府要有决策权,同时要有正确的目标动机,而不只能是考虑公共选择理论中那样自利的政府。所以,在这方面要有一个政府的责任部门,它们可以是登记主管部门,也可以是将职能转变的业务主管单位(由现管理职能变为政府服务的购买者)。
在具体优惠方面,应体现在对组织发展的促进,可以像社团那里的情形一样有政府购买服务。但是,在人员编制、待遇水平等方面,应当反对将NGO过于正式化的做法,不然就会走到了事业单位改革的反面:在事业单位市场化的同时,又将NGO事业单位化。
3.即使是企业化经营,目前的民非也不宜彻底的企业化管理,因为在社会服务提供领域,组织运作的正、负外部性较为强烈,对之的执法管理不能只限于工商方面,还有社会方面。鉴于民管部门在一般民间组织执法管理方面的优势,可以继续归之门下;以此类任务为契机,应当有一个像工商领域中的工商局一样的社会领域中的独立的执法管理部门。
4.不管是以企业还是民非形式存在,都存在着信息不对称性问题,这是社会服务领域的重要特征。应引入等级与信用评价机制,置于执法部门的功能之下。
5.不管是公益的还是营利的,应给与他们与目前的公立机构尽量相同的待遇。对于目前的民非来说,这是很重要的,因为绝大多数的民非都或多或少感到自己被不公平对待;而且,也有相当比例的民非认为,在他们受到公平待遇后会竞争过公立机构。
不过,这也许需要一个社会的渐变过程,而不是一个立法能够解决得了的——从目前民非的执法情况来看,法律、法规条文会在社会现实中大打折扣。
6.其他
如登记的难度、人员待遇、组织税费等方面,这是一些早已为人们所认识到的基本方面。本报告前面的数据已经揭示出了现状,提到或潜在提到了应有的改进方向。

社团、民非主要政策建议汇总
在分别讨论了社团与民非两种民间组织之后,以下是对一些典型的政策建议的综合归纳。
1.双重管理体制改革的突破口:双重管理暂时难以完全取消,但可以允许一小部分的民间组织首先试点实行单一登记主管制。这样的组织一般是这样一些的社团:他们的功能难以在现有政府职能部门或社区范围内涵盖,而是涉及到更广泛的社会领域内的社会服务;还可以允许一小部分民间组织首先试点实行单一的社区管理制(或业务主管管理制)。这样的组织是另外一种性质的社团,他们的活动范围较为局限、与社区居民生活、邻里关系、最基层的管理机构关系密切,相反却与登记管理部门距离遥远。对于他们,适宜实行单一的社区管理制。
实行单一业务主管制的理由还有:业务主管制的存在依据已经主要是因为民间组织对政府的生存依赖、社会功能领域内的功能协调等,而对于那些自下而上的生命力强大的社团来说,他们不需要对政府的依赖,他们需要的是在其合法化的过程中不被目前责权利失衡的管理体制障碍,而如果业务主管单位需要主动掌握这些新生的社团,那么应当反过来,让业务主管单位主动找上门来!由于这些社团的主要活动涉及到的是一般社会行为的合法性的问题,因而,业务主管单位是他们最合适的、也是最充分的运作监督者。
形式单一社区管理制的理由还有:社会自身的活动是不受规模限制的,不能认为只有到了某一规模上的活动才是真实、合法的社会活动。而政府的管理边界总是无法涵盖所有层次的社会活动领域,在某一规模之下,由政府登记管理机关控制的效果与成本都会使得实际控制变得不可能,而相反,社区自身的管理和社会生活自身的调节才更为合理、有效。
2.在一些典型的社会问题解决领域,率先实行政府对民间组织的服务购买制,转变目前政府对民间组织的资助形式。目前的资助形式缺乏公正性与激励机制,也难以使得民间组织独立自主地运作。
3.在经济领域,对经济活动进行宏观调控的政府部门与对经济活动执法监督的部门是分开的,合并一起难以想象会是什么结果;同理,在社会领域,促进一般社会功能发挥的政府部门与对社会活动执法监督的政府部门分立设置,也就是说应将民间组织管理部门从民政系统中独立出来,强化其执法力量。这同时也可以为改革双重管理体制打下基础。
民间组织登记管理机关的主要职能有三种:(1)法律职能:作为公众投诉的接受机关——类似于绵阳市的中介组织发展局;(2)政治职能:维护社会安定;(3)协调职能:如,保护消费者利益——类似于消协。
4.目前以民办非企业单位的形式登记注册的机构,有一部分应当转变为工商登记的企业。让民间组织的存在成为对市场失灵的纠正与补充者。
5.尽早建立社会统一的人事管理制度:在档案、职称、编制、保险等方面与事业单位、企业等都进入社会的统一管理领域。
建立社会统一的人事档案记录制度,将员工在民间组织中的工作记录与他们在其他性质单位中的记录统一起来、同样对待。参与志愿者活动可作为一项重要的记录内容,甚至作为对大、中学生的一项社会要求,由民间组织对其评定、记录。
6.要求民间组织对员工提供社会保障。由此将增加了民间组织的生存压力,促使民间组织的自然死亡。
7.在对民间组织的监督管理上,建立“社会投诉制度+政府受理部门+政府部门向社会公开其所掌握的信息”的制度;通过鼓励民间组织将其一般运作行为与财务公开化,减少监督难度与监督工作量,促使政府的部门退出。同时,这也是增进民间组织信用增长的机制。
在以上几个方面的基本思路下,可以具体涉及政策改革试验方案,促进民间组织健康地、有活力地发展,为国家分担更多的解决社会问题的任务。
                                      课题负责人:王  名
                                      课题参与人:刘光享  赵立波  邓国胜等


【字体:  】【关闭

热点图片
点击排行
最新新闻